新预算法责任

⑴ 新预算法是从什么时候开始施行

《中华人民共和国预算法》于1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议通过，并于1995年1月1日起施行。

历经四次审议，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议在2014年8月31日表决通过了《全国人大常委会关于修改〈预算法〉的决定》，并决议于2015年1月1日起施行。至此，预算法在出台20年后，终于完成了首次修改。

最新版本是根据2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议《关于修改〈中华人民共和国产品质量法〉等五部法律的决定》修正，自公布之日起施行。

新预算法的六大亮点：

亮点一：政府全部收支入预算接受人民监督。

新预算法一大亮点是实行全口径预算管理，如第4条明确规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”；第5条明确规定“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”。

亮点二：避免“过头税”预算审核重点转向支出预算和政策。

原预算法规定预算审查重点是收支平衡，并要求预算收入征收部门完成上缴任务。于是在客观上带来预算执行“顺周期”问题，容易导致收入征收部门在经济增长放缓时，为完成任务收“过头税”，造成经济“雪上加霜”；而在经济过热时，为不抬高基数搞“藏富于民”，该收不收，造成经济“热上加热”。

亮点三：规范专项转移支付减少“跑部钱进”。

针对地方可自由支配的一般性转移支付规模偏小、限定用途的专项转移支付项目繁杂、交叉重复、资金分散、配套要求多等问题，新预算法第16条、第38条、第52条等条款对转移支付的设立原则、目标、预算编制方法、下达时限等做出规定。

亮点四：“预算公开”入法从源头防治腐败。

与原预算法相比，新预算法首次对“预算公开”做出全面规定，第14条对公开的范围、主体、时限等提出明确具体的要求，对转移支付、政府债务、机关运行经费等社会高度关注事项要求公开作出说明，并在第92条中规定了违反预算公开规范的法律责任。

亮点五：严格债务管理防范债务风险。

相比原预算法，新预算法为地方政府债务管理套上预算监管的“紧箍咒”。按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，新预算法第35条和第94条，从举债主体、用途、规模、方式、监督制约机制和法律责任等多方面做了规定，从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还等问题。

亮点六：“勤俭节约”入法违纪铁腕追责。

针对现实中的奢侈浪费问题，新预算法对于厉行节约、硬化支出预算约束做出严格规定，如第12条确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则，第37条规定严控机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出等。

⑵ 中华人民共和国预算法实施条例的内容

中华人民共和国预算法实施条例的内容主要包括以下几个方面：

一、总则

1. 明确了预算法的立法目的和依据，即为了加强国家预算管理，保障经济的健康发展。

2. 规定了预算的年度性，以及国家实行一级政府一级预算的制度。此外还提到了预算管理坚持的原则和政府对预算的领导责任。

二、预算的编制

1. 强调了预算编制的原则和基本要求，确保预算的完整性和准确性。具体包括各级预算收入的编制依据以及坚持勤俭节约等方针在预算编制中的应用。

2. 规定了预算的编制程序，包括预算编制的准备阶段、编制阶段和审查批准阶段等。同时明确了中央与地方预算草案的编制分工和职责。

三、预算的审查和批准

这一部分主要阐述了各级人民代表大会或其常务委员会对预算的审查和批准程序，明确了审查和批准的流程、期限和权限等。同时也提到了对预算草案的调整要求和程序。

四、预算的执行和调整

这一部分强调了预算执行的严肃性和预算调整的必要性。在执行过程中，各级政府和财政部门应严格执行预算，并对预算执行情况进行监督和管理。如遇特殊情况需要调整预算时，也需遵循一定的程序和审批权限。

五、预算的监督与公开透明

这一部分规定了各级政府和财政部门的预算监督责任以及预算执行情况的报告制度，强化了社会公众对预算的知情权与参与权，增强了政府工作的透明度和公信力。同时对人大和社会各界的监督提出了具体的要求和规定。

以上内容是对中华人民共和国预算法实施条例的简要解释。该条例的实施对于加强国家预算管理，保障经济健康发展具有重要意义。

⑶ 新预算法的预算法修改中的若干焦点性问题

预算的完整性，就是要把所有的政府收支统一纳入预算管理，这是政府预算管理一项基础性要求。为此，新预算法删除了预算外资金的相关内容，代之以全口径预算，明确要求政府的全部收入和支出都应当纳入预算（第四条），各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出（第十三条），从而在法律层面上确立了全口径预算体系。
全口径预算体系，从横向上来讲，即预算的组成，是包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算在内的“四本预算”；从纵向上来讲，就是每一级政府一级预算，预算层级包括中央、省、市、县、乡的“五级预算”。
1、预算组成：四本预算。
总结近年来的预算实践经验，新预算法确立了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四本预算组成的全口径预算体系，并对四本预算分别作了细化规定。
一是四本预算的功能定位。一般公共预算，即常说的公共预算，是指以税收为主体的财政收入，主要用于保障和改善民生、推动经济发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。这也就是原来预算法所规范的狭义上的公共预算。为充分界定四本预算的定位与分工，明确预算之间的区别和联系，新明确了四本预算各自的功能定位，从而形成定位清晰、分工明确的全口径预算体系。
二是四本预算的编制原则。与各自预算的内容相适应，四本预算的编制原则也有所区别。其中，政府性基金预算应当根据基金项目情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支；国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算；社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制，着眼于结余资金的保值增值，在精算平衡的基础上实现社会保险基金预算的可持续性。
三是四本预算的相互关系。在预算之间的关系上，四本预算之间保持独立完整并统筹协调，而政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险预算应当与一般公共预算相衔接，也就是说预算之间的衔接，只能通过一般公共预算。这三本新加入预算管理的预算案，与原来的公共预算一起，“有分有合”，形成了四本预算的全口径预算体系。
2、预算层级：五级预算。
按照一级政府一级预算的原则，新预算法明确了中央、省、市、县、乡五级政府五级预算的预算体系，将乡级预算也纳入法定的预算范围。因为乡镇政府是一级政权组织，其履行职责需要财力保障，而乡级人大的一项职权就是审查和批准本级预算和预算执行情况的报告，监督预算的执行。而对于一些地方由县级政府代编乡镇预算的，可以按照规定的程序报请乡级人大审查和批准。 财政管理体制是规范各级政府支出责任和财力分配关系的制度，是国家财政的基本制度，与政府预算有着紧密的联系，也是预算收入和支出管理的基础。只有明晰政府间事权和支出责任，理顺中央和地方收入划分，实现上下级政府的财力余缺的有效调节，才能实现财政预算制度的有效运转。
从1994年我国开始实行分税制的财政管理体制至今已经二十年，分税制财政体制的建立和完善，对调动中央和地方积极性，促进国家财政收入平稳增长，发挥了重要作用。但在中央财政收入在全国财政收入中占比上升的同时，地方承担的事权和支出责任却日益增加，中央不得不通过大量转移支付项目对地方给予补助，地方财政支出对财政转移支付的依赖度上升。
2013年，中央公共财政收入60198亿元，占全国财政收入的46.6%，同期的中央本级财政支出20471亿元，仅占全国财政支出的14.6%，对地方税收返还和转移支付48019亿元，是中央本级支出的2倍多。加上营改增的不断推进，作为地方唯一主体税种的营业税逐步纳入到增值税这一中央地方共享税框架之内，地方税收入划分更趋弱势，日益影响到各级地方财政的独立正常运转。
由于各方面对财政管理体制改革方向和具体规范内容的认识上存在较大分歧，难以就政府间财权和事权划分、收入划分等核心内容达成共识，新预算法没有对分税制财政管理体制进行细化规定，而是沿用了原预算法的原则性规定，并将规范重点转向共识较多的财政转移支付制度，从法律上确立了财政转移支付的基本规范。
财政转移支付制度是分税制条件下平衡地区间财力差距的一项重要制度，其中一般性转移支付主要解决基本公共服务均等化问题，专项转移支付主要解决外部性、中央地方共同之处责任以及实现特定目标等。近年来，财政转移支付规模快速增长，2013年中央对地方转移支付总额42973亿元，其中一般性转移支付24363亿元，占56.7%；专项转移支付18610亿元，占43.3%。
当前，财政转移支付中存在的主要问题是规模过大、项目繁杂、配套过多、资金下达不及时等问题。为此，新预算法从三个方面对规范了财政转移支付制度。一是明确了转移支付的功能定位，即以推进地区间基本公共服务均等化为目标，以一般性转移支付为主体。二是规范了专项转移支付，要求设立要有法律依据、运行要有定期评估和退出机制、资金配套要有严格限制。三是规范了转移支付的预算，要求编制要符合规定的标准要求，下达时间要符合规定的时限等。
这样规定，既适应了转移支付制度规范发展的要求，也体现了当前整合规范转移支付项目的现实需要。转移支付制度的规范化、法治化，对当前正在推进的取消竞争性领域专项和地方资金配套，完善省以下转移支付分配力度，提高基层政府财力保障能力等各项财税改革也将发挥有效地推动作用。 阳光是最好的防腐剂，透明是最好的监督。在很长一段时间内，财政预决算等政府财务资料都属于保密内容，直到2005年之前，全国人大开会期间，代表们审议的预算草案都要求严格保密并在会后收回。直到2010年，国务院有关部门首次对外公开部门预算。在此背景下，原预算法在预算公开方面的规定也是一片空白，没有对预算公开的具体事项作出明确规定。
近年来，社会各界对预算公开的呼声日高，对“晒政府账本”形成了广泛的共识和强烈的诉求。新预算法在总结近些年来预算公开实践的基础上，从预算公开的内容、时间、解释说明以及法律责任等对预算公开的规定进行了全面的细化规定。
一是规定了预算公开的内容，既包括预算，也包括预算调整和决算，既包括本级政府预算，也包括部门预算。二是规定了预算公开的时限，要求本级政府和部门的预算、决算分别在批准或批复后20天内公开。三是规定了预算公开的主体，其中本级政府预算由财政部门公开，部门预算由各自部门公开。
总之，从预算公开的规定中可以看出，新预算法规定的预算公开，不只是预算草案的公开，而是预算编制、执行和决算等整个财政运行过程的公开；不只是政府层面的公开，而是各级政府及组成部门全方位的公开。通过全过程、全方位的预算公开，把政府预算的钱袋子晒到了阳光之下，把预算的“黑箱”变成了“透明箱”。 地方政府债务问题如何规范，是预算法修改中广泛关注的问题，每一次修改也都触动着各方面的神经。20世纪80年代末至90年代初，地方政府债券一度风行，许多地方政府为筹集资金修路建桥。为防范地方政府过度举债，1994年制定预算法时明确规定，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券” （第28条），堵上了地方政府发债的道路。但不少地方政府在发展中面临资金缺口，在土地出让金等收入之外，也开始寻求各种形式的债务性融资。
特别是2008年应对国际金融危机以来，以地方融资平台等方式积累的地方政府性债务的规模急剧扩大，所形成的风险日益凸显。根据审计署对全国中央、省、市、县、乡五级政府债务情况的全面审计结果，截至2013年6月底，全国各级政府债务总额约30.28万亿元，其中地方政府债务余额17.89万亿元，包括负有偿还责任的债务10.89万亿元，负有担保责任的债务2.67万亿元，可能承担一定救助责任的或有债务4.34万亿元，地方政府债务较前两年大幅增长。
虽然总体上看，地方政府性债务的各项风险指标处于国际通行的控制标准范围内，风险总体可控，但也存在较大的风险隐患，特别不少地方政府债务率超过100%，债务余额超过当地综合财力，甚至出现债务逾期等问题，需要加快予以规范和逐步化解。
与此同时，地方政府债券发行工作也在逐步推进。在总结1998-2004年间中央中央政府代地方政府举债并转贷地方的经验基础上，2009年，国务院首次批准发行地方政府债券2000亿元，由财政部代理发行并列入省级预算管理。2011年起，财政部开始推动地方政府自行发债。2014年5月21日，经国务院批准，2014年上海、浙江、广东、深圳等10省市试点地方政府债券自发自还。地方政府通过发行债券的方式举借债务取得了一定的经验。
综合考虑地方发展需要、化解地方政府债务、风险防范化解等多方面因素，新预算法确立了堵疏结合的原则，即在为地方政府举债“开正门”的同时，也设置了若干安全阀来“堵偏门”，从六个方面确立了地方政府举债的基本规则。
一是举债主体，规定只能是经国务院批准的省级政府；二是用债方向，要求只能是用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。三是债务规模，实行债券发行限额管理，不能超额发行。四是还债能力，应当有偿还计划和稳定的资金来源。五是管理机制，规定了有关的债务风险评估预警机制等。六是法律责任，明确规定了违规举借债务或为他人债务提供担保的法律责任。这些规定把地方政府在举借债务开闸的同时，为政府举债的风险能够控制在合理区间套上了法律的“紧箍咒”。 2001年国库集中收付制度改革以来，逐渐形成了国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的国库管理制度，推动了预算资金支付的透明、安全和高效。目前，全国已有55万多个预算单位实现了国库集中支付，基本上实现了全覆盖。为此，新预算法第61条正式确立了国库集中收付制度，并明确政府全部收入和支出都实行国库集中收付管理。但是关于国库管理的具体方式上，围绕人民银行在国库上的职责定位，虽然只是经理还是代理的一字之差，人民银行、财政部以及有关专家学者各执一词，从一审争论到四审，也引起了媒体和社会公众的广泛关注。
综合各方面意见，新预算法仍然维持了国库经理制的规定，这为国库经理与代理之争画上了一个句号。为什么这么改呢？主要加强预算资金支付监督、维护预算资金安全的角度考虑，即使在国库支付制度改革的情况下，也不能削弱央行国库作为第三方的监督制约作用，有必要赋予央行对国库支出业务进行必要审核的权限。因此，新预算法继续维持了原法规定的经理的表述，继续明确央行经理中央国库的法律条款，有利于央行依法履行经理国库职责。
值得注意的是，新预算法还对财政专户进行了专门规定。按照有关法律法规的规定，财政专户是各级财政部门在商业银行及其他金融机构开设的资金账户，用于特定资金的专户存储、专款专用。按照核算管理的资金类型，财政专户主要包括四类：专项支出财政专户（如粮食风险基金等）、社会保险基金财政专户、非税收入收缴财政专户、外国政府和国际金融组织贷款赠款财政专户等。
由于实践中国务院及有关部门、省级政府及其财政部门都有权审批财政专户，甚至一些市县也越权开设财政专户，导致财政专户数量众多，大量财政资金以各种形式存在商业银行，脱离国库的有效监督，滋生了“小金库”等腐败问题。社会上要求取消财政专户的声音很大，但考虑到不少财政专户（如社会保险基金账户、非税收入专户）有其现实必要性，新预算法给财政专户的设立留下了空间，并对财政专户的条文从批准设立、专款专用等方面进行了多次从严的修改完善，规定只有法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，才可以设立财政专户，并明确要求财政专户收入也要纳入国库管理，这样对财政专户作了最严格的限制，也为健全国库单一账户制度奠定了良好的法律基础。 法定性支出是指法律法规及有关文件规定的预算中必须安排的预算支出项目。目前，主要集中在教育、科技、农业等7个领域，有关法律法规等规定了相关预算支出不低于一定比例或增长幅度。此外，其他一些法规文件也对文化、社保、医疗等领域作出了预算安排的规定。
法定支出的积极作用，是体现了对重点领域、薄弱环节加快发展的预算支持。但在实践中，也出现了固化预算支出结构、分割和肢解预算的完整性、削弱财政宏观调控能力等问题。同时，相关法律对于财政预算安排的规定，也影响到预算法的法律效力。为此，新预算法删除了预算审查和执行中涉及法定支出的规定，同时强调各级一般公共预算支出的编制中，国家确定的各项重点支出，应当在统筹兼顾的原则下，在保证基本公共服务合理需要的前提下，予以优先安排。同时，还规定了在各级人大审查预算草案及预算调整方案时也明确将重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当作为重点审查内容。 从国外经验看，审查预算是议会的最重要的职责，议会通过对预算的控制实现对政府行为的有效监督。在预算法修改的整个过程中，对于加强人大对预算的审查监督，真正实现通过预算对政府行为的控制与监督，各方面有着强烈的呼声。
新预算法在总结近年来各级人大预算审查监督经验的基础上，针对实践中反映强烈的问题，主要对人大如何有效行使预算审查监督权作了较具体的规定。
一是规定预算草案的细化要求。针对实践中预算过粗、“看不清、弄不懂”等问题，新预算法规定一般公共预算草案应当按照功能分类和经济分类编制，分别反映预算的支出方向和具体支出用途，按保障功能分类编列到项（类、款、项三级），按经济性质分类编列到款（类、款两级），通过二者结合，全面反映预算支出的全貌。同时，对转移支付支出的编制也提出了明确要求。
二是完善预算的初步审查制度。实践中预算审查专业性强，而人大会期有限，针对这一问题，新预算法总结实践经验，进一步完善了预算草案的初步审查制度，明确初步审查的范围包括预算草案、预算调整方案和决算方案，审查机构由有关专门委员会或者县级人大常委会进行，规定了审查的时限要求等内容。
三是明确了预算审查的重点审查内容、预算调整审查的有关程序以及预算执行监督的有关规定。

⑷ 新预算法实施条例评析：社保预算、国库、地方债、税收返还 杨志勇

2015年新预算法实施以来，预算改革加快进行，现代财政制度也在加快建立和完善之中。近日，新预算法实施条例颁布并将于2020年10月1日起施行，这将为进一步落实预算法，巩固财政改革前期成果提供制度上的保障，让财政改革在法治的轨道上进行。预算法涉及面广，预算法实施条例同样如此。本文只就新预算法实施条例中的社会保险基金预算、国库管理、地方债管理、税收返还等谈点看法。
财政补贴体现社会保险基金预算的公共属性
新预算法实施以来，一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四位一体，形成了统一的预算体系。四本子预算各有特点，社会保险基金预算更是如此，具有特定的服务对象，对所服务的人员更有针对性。
但四本子预算均有公共属性，正是在这一意义上，社会保险基金预算得到财政补贴。新实施条例第三条规定：“社会保险基金预算应当在精算平衡的基础上实现可持续运行，一般公共预算可以根据需要和财力适当安排资金补充社会保险基金预算。”这一规定可见一般公共预算在预算体系中的重要地位。
对于一个人口老龄化且老年人存量较大的国家来说，社会保险基金预算的可持续性是个大问题。最近几年，一般公共预算补助社会保险基金预算的金额越来越大。2019年全国社会保险基金收入83152.13亿元，支出74740.78亿元，结余8411.35亿元，而当年全国社会保险基金收入中来自财政补贴（即来自一般公共预算）的有19103.12亿元，这意味着如果没有财政补贴，社会保险基金年度可持续运行都成问题。人口老龄化意味着领取养老金人口占比的增加，意味着医疗费用的增加。前者加大基本养老保险基金支出压力，后者加大医疗保险基金支出压力。医疗费用水平与医疗技术进步有关。一些疾病本来不可治疗，但随着技术进步，或可治愈，或不能治愈但可以带病生存，相应的医疗费用增加，相应的养老金支出也会增加。医疗技术与其他许多技术进步不太一样，在短期内医疗费用有可能不降反升。而且，医疗保险支出还与社会进步有关。一些疾病原先未纳入医保范围，随着社会进步纳入医保，医保支出就会增加。当社会保险基金预算可持续性遇到困难时，或改革社会保险基金制度，或加大财政补贴，新实施条例为加大财政补贴提供了必要的制度支持。
各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门
国库管理最为引人注目。有人费心费力要在新实施条例中找到相关争论的解决方案，但实际上，国库管理制度改革早在2000年国库集中收付制度改革之初就已确定了大方向。
国库库款如何支配，看似争议最大，但关于这方面的内容，新预算法第五十九条就有明确的规定：“各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门。除法律、行政法规另有规定外，未经本级政府财政部门同意，任何部门、单位和个人都无权冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库的库款。”
而且，新预算法第九十三条还有人员问责的规定，即各级政府及有关部门、单位违反预算法规定冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库库款的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级、撤职、开除的处分。
新实施条例第九十三条对违反预算法法规定冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库库款作了明确的界定，直指六种行为：未经有关政府财政部门同意，冻结、动用国库库款；预算收入征收部门和单位违反规定将所收税款和其他预算收入存入国库之外的其他账户；未经有关政府财政部门或者财政部门授权的机构同意，办理资金拨付和退付；将国库库款挪作他用；延解、占压国库库款；占压政府财政部门拨付的预算资金。
无疑，这些规定让国库库款管理更具有可操作性，从而可以更好地促进国库管理的现代化。
建立健全地方债风险防范机制
地方政府债务问题一直备受关注。
新预算法第三十五条规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。”
新实施条例第四十三条对此作了细化，即：“地方政府债务余额实行限额管理。各省、自治区、直辖市的政府债务限额，由财政部在全国人民代表大会或者其常务委员会批准的总限额内，根据各地区债务风险、财力状况等因素，并考虑国家宏观调控政策等需要，提出方案报国务院批准。 各省、自治区、直辖市的政府债务余额不得突破国务院批准的限额。”
新预算法第三十五条还规定：“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。”地方政府违规担保一度是地方债风险管理领域的突出问题，新预算法的规定已经堵上这一漏洞，强化了地方政府债务风险管理。新实施条例对地方政府债务余额限额作了明确的界定，即使用的是债务限额大口径的概念，包括一般债务限额和专项债务限额。
新实施条例第四十五条对省级政府财政部门如何管理本地区债务作出规定；“接受转贷并向下级政府转贷的政府应当将转贷债务纳入本级预算管理”，突出了各级政府债务的全口径预算管理；“地方各级政府财政部门负责统一管理本地区政府债务”突出了地方债务管理的主体责任。
新实施条例第四十七条规定：“财政部和省、自治区、直辖市政府财政部门应当建立健全地方政府债务风险评估指标体系，组织评估地方政府债务风险状况，对债务高风险地区提出预警，并监督化解债务风险。”这是对新预算法“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督”规定的细化和扩展，有利于地方政府债务风险的全流程管理。
税收返还似应明确划归转移支付
新实施条例在细节上仍有一定完善空间。关于“税收返还”的处理就是一例。先来看现实是怎么做的。根据2019年中央对地方转移支付决算表，中央对地方转移支付包括一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付中有“税收返还及固定补助”。
根据新实施条例第九条的界定，一般性转移支付，包括：均衡性转移支付；对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的财力补助；其他一般性转移支付。我们可以将“税收返还”理解为其他一般性转移支付的一种。
但是，新实施条例中第十二条、第十三条均有将税收返还和转移支付并列的表述。第十二条规定：“预算法第二十七条第一款所称转移性收入，是指上级税收返还和转移支付、下级上解收入、调入资金以及按照财政部规定列入转移性收入的无隶属关系政府的无偿援助。”
第十三条规定：“转移性支出包括上解上级支出、对下级的税收返还和转移支付、调出资金以及按照财政部规定列入转移性支出的给予无隶属关系政府的无偿援助。”第三十三条和第三十四条也将税收返还和转移支付并列。显然，新实施条例这四条的规定未将税收返还视为转移支付的一种。
自1994年分税制改革以来，税收返还与转移支付关系的现实处理经历了一个过程。最初，税收返还是中央对地方转移支付的一种；接着，税收返还单列，不作为转移支付；后来又把税收返还和转移支付放在一起，中央对地方的税收返还和转移支付，在做法上二者并列；再后来，转移支付又包括税收返还。从最近的转移支付分类来看，新实施条例在这一点上似未全面吸收改革的成果。
从理论上看，税收返还既然是一级政府给另一级政府的财力转移，那么它就完全符合转移支付的定义，将它归类为转移支付是站得住脚的，没有必要将税收返还和转移支付并列。
（作者杨志勇为中国社会科学院财经战略研究院研究员）