⑴ 根據《預演算法》規定，具有國庫庫款支配權的是各級人民代表大會還是各級政府財政部門
是各級政府財政部門；
中華人民共和國預演算法
第五十九條
各級國庫庫款的支配權屬於本級政府財政部門。除法律、行政法規另有規定外，未經本級政府財政部門同意，任何部門、單位和個人都無權凍結、動用國庫庫款或者以其他方式支配已入國庫的庫款。
各級政府應當加強對本級國庫的管理和監督，按照國務院的規定完善國庫現金管理，合理調節國庫資金余額。
⑵ 誰的國庫|國庫
2012年8月7日，《人民日報》一篇題為《國庫集中收付制度改革今年完成》的文章稱，中國國庫體制改革「已經取得重大進展和顯著成效」，「各類財政收入通過國庫集中收繳方式直接繳入國庫單一賬戶體系」，同時提出「確保如期完成國庫集中收付制度改革目標」。
這給人的感覺是：中國國庫體制改革很快就要大功告成。
然而事實真的如此嗎？2012年7月6日至8月5日，中國的《預演算法》修正案草案通過網上徵集意見，最終收到反饋意見超過31萬條，創造了人大立法網上徵求意見的紀錄。從中我們可以看出公眾對《預演算法》修正案草案的質疑。其中最廣受關注的是刪除「中央國庫業務由中國人民銀行經理，地方國庫業務依照國務院的有關規定辦理」。
目前，中國國庫由「央行經理國庫」，在修正案中，將其改為「央行代理國庫」。一字之差，不僅僅是財政部與央行之間的部門之爭，背後也反映出中國國家政體的重大和基本制度安排之爭。
低效率的國庫現金管理
目前，中國國庫現金位居全球榜首。根據各國央行發布的資產負債表最新數據，截至2012年6月底中國國庫現金達到2.8萬億元人民幣，而按照當前的匯率測算，同期美國國庫現金僅為8136億元人民幣，日本為1071億元人民幣，印度為15.7億元人民幣，而德國為46.8億元人民幣，法國為2930億元人民幣。在本次金融危機以前美國國庫現金通常在50億至70億美元。
國庫現金高位運行既體現了中國應對流動性危機的能力，也反映了2000年國庫單一賬戶體系改革所引發的財政現金由預算單位向國庫集聚的積極成效。但同時也應注意到國庫現金巨額收益的背後是其每年損失超過千億元。
一方面，在國庫現金如此之高的情況下，中央財政仍然繼續發行國債，2011年末中央財政國債余額72044.51億元困蠢；另一方面，人民銀行僅對國庫現金支付活期存款利息，去年6月份至今年5月份活期利率為0.5%，而6月份僅為0.4%。
國庫現金管理為何會出現如此低效率的狀況？核心的問題應歸咎於《預演算法》。
修訂前的《預演算法》規定：中央國庫業務由中國人民銀行經理，地方國庫業務依照國務院的有關規定辦理。人民銀行經理國庫確立了人民銀行對國庫現金的管理權，人民銀行實行垂直管理，地方金庫基本遵照中央國庫做法。
在這種體制下，財政部門難以單獨通過開展現代國庫現金管理以尋求在安全性的前提下實現國庫現金收益最大化，同時，人民銀行希望通過國庫現金回收外匯占款，不主張深化國庫現金管理。財政部門與人民銀行面臨著國庫現金管理權爭奪的問題，如果不修訂《預演算法》，顯然難以根本解決巨額國庫現金管理效率問題。
央行與財政部權力和利益之爭
一部修正案背後體現了國庫管理背後的央行與財政部之間的利益之爭。
2001年3月，財政部與央行總行聯合頒布實施《財政國庫管理制度改革試點方案》，拉開了中國國庫體制改革的序幕。這份甚少受到學界關注的綱領性文件提出引入「國庫單一賬戶、集中收付」的目標模式，以全面替代計劃經濟時代採納的蘇聯式的國庫體制模式。
採納新型國庫體旁慎制模式後，這些高度分散的裁量權中的兩個核心成分——現金和銀行賬戶管理——主要被集中到財政部門，但相關職責由財政國庫與央行國庫共同承擔。此局面一汪啟陪直延續至今。
而國庫現金管理難題凸顯《預演算法》改革的必要性，因此才有了《預演算法》修正案草案。從《預演算法》修正案草案來看，促使財政專戶合法，迎合了財政部門的利益，財政部門可以借專戶之名將國庫現金轉入專戶管理實現收益。同時保留了國家金庫的做法也顯示人民銀行仍然擁有直接的金庫相關管理業務，否則人民銀行國庫局或將載入歷史。可見《預演算法》修正案草案是人民銀行與財政部門的妥協結果。
但這種方式能否有效解決國庫現金管理問題？哪些資金應該進入專戶？哪些資金應該進入金庫？做實專戶就是掏空金庫，反之專戶成為擺設，財政部門與人民銀行的矛盾沒有根本解決。
同時，財政專戶分屬不同財政業務部門，未來財政業務部門內部可能出現資金管理權之爭，滋生非正式的管理方式，中國歷史上曾經出現財政周轉金的巨大風險問題，這與國庫單一賬戶體系的目標背道而馳。
更為重要的是，未來財政現金日常運作由誰管理？現在財政部是由一個處級部門承擔，這可能出現力不從心的局面。當前國庫現金2.8萬億元，相當於兩個中投公司，而中投公司是部級單位，如此對比其中問題不言而喻。
愈演愈烈的政府官員腐敗
盡管預演算法案是財政部與央行妥協的結果，但是面對修正案中對「財政專戶」的合法化，並以「行政法規」「國庫庫款的支配權屬於財政部門」以及「按照財政部門的規定處置公款」等條款，為濫用財政專戶處置公款的行為預設了極低的准入門檻。
在《預演算法》修正案之前，日益泛濫為部門（包括商業銀行）謀利的各類財政專戶就導致了政府現金余額的高度分散化。近年來，濫用這一巨大制度漏洞謀私的大小案件層出不窮。如2010年江蘇省財政廳副廳長張美芳受賄近億元就是一例。實際上，這種現象並不局限於在江蘇，而是全國各個地方或多或少都存在，不少財政局負責預算的領導就因此而淪為階下囚。
由於財政專戶金額數量巨大，因而成為商業銀行競相爭取的對象。這種未受監督的財政專戶制度在不少地方成為財政部門或者部門領導人輸送利益的小金庫。
而新的《預演算法》修正案不僅沒有遏制這一狀況，反而將「財政專戶」合法化。現在國庫又重新回到了現金余額分散化這一「改革前狀態」；所不同的是「賬戶主人」變了：改革前，在商業銀行開戶處置和存放公款的是數目龐大的預算單位，現在搖身一變為財政部門一家了。
《預演算法》修正案最終通過結果將會怎樣？很簡單：國庫體制改革出現全面倒退。
在過去央行經理國庫之時，據央行不完全統計，2006年至2010年，各級國庫堵住違規業務114萬筆，涉及金額4441億元。而如果預演算法案一旦通過，財政部和各級財政部門很可能會毫無顧忌的把巨額財政存款通過利息競價存放在各商業銀行中。這不僅使納稅人的錢存放和使用無法監督，難以審計和制衡困難，為各級政府和財政部門的官員腐敗尋租預留巨大的空間，而且會促使各級財政部門用納稅人的錢去賺錢，從商業銀行賺取「高利息」，甚至去拿「回扣」，因而產生巨大的部門利益。
更為重要的，把國庫的錢存在商業銀行，會改變廣義貨幣定義，擾亂政府財政政策和貨幣政策的目標與協調機制，從而給宏觀經濟運行帶來一系列不可估量的影響。
這樣，以前無法遏制的政府官員腐敗尋租問題將會更難制約和監督，一個管理納稅人「錢袋子」的「會計功能」和「出納功能」，一個收稅和花錢不受任何監督和實質性制約的「超級財政部」將會誕生。
更大的麻煩還在於：沒人知道究竟有多少財政專戶、開設在哪些商業銀行、這些賬戶的資金流動和余額情況如何、這些賬戶帶來的種種利益究竟是如何分配的。令人不能理解的是：《預演算法》二審稿竟然沒有要求國庫賬戶的資金流動和余額須向人大和政府報告。
現在國庫到底是誰的國庫？央行的？財政部的？還是官員的？
張鳳傑根據FT中文網、財新網綜合編譯。
⑶ 新預演算法保留中國人民銀行代理國庫職能嗎
不是代理國庫，是經理國庫。
中國人民銀行經理國庫，是《中國人民銀行法》規定的中國人民銀行的職責，新修訂的《預演算法》也和《中國人民銀行法》相統一，規定中國人民銀行經理國庫。
《中華人民共和國預演算法》：
第五十九條縣級以上各級預算必須設立國庫；具備條件的鄉、民族鄉、鎮也應當設立國庫。
中央國庫業務由中國人民銀行經理，地方國庫業務依照國務院的有關規定辦理。
各級國庫應當按照國家有關規定，及時准確地辦理預算收入的收納、劃分、留解、退付和預算支出的撥付。
各級國庫庫款的支配權屬於本級政府財政部門。除法律、行政法規另有規定外，未經本級政府財政部門同意，任何部門、單位和個人都無權凍結、動用國庫庫款或者以其他方式支配已入國庫的庫款。
各級政府應當加強對本級國庫的管理和監督，按照國務院的規定完善國庫現金管理，合理調節國庫資金余額。
⑷ 新預演算法實施條例評析：社保預算、國庫、地方債、稅收返還 楊志勇
2015年新預演算法實施以來，預算改革加快進行，現代財政制度也在加快建立和完善之中。近日，新預演算法實施條例頒布並將於2020年10月1日起施行，這將為進一步落實預演算法，鞏固財政改革前期成果提供製度上的保障，讓財政改革在法治的軌道上進行。預演算法涉及面廣，預演算法實施條例同樣如此。本文只就新預演算法實施條例中的社會保險基金預算、國庫管理、地方債管理、稅收返還等談點看法。
財政補貼體現社會保險基金預算的公共屬性
新預演算法實施以來，一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算四位一體，形成了統一的預算體系。四本子預算各有特點，社會保險基金預算更是如此，具有特定的服務對象，對所服務的人員更有針對性。
但四本子預算均有公共屬性，正是在這一意義上，社會保險基金預算得到財政補貼。新實施條例第三條規定：「社會保險基金預算應當在精算平衡的基礎上實現可持續運行，一般公共預算可以根據需要和財力適當安排資金補充社會保險基金預算。」這一規定可見一般公共預算在預算體系中的重要地位。
對於一個人口老齡化且老年人存量較大的國家來說，社會保險基金預算的可持續性是個大問題。最近幾年，一般公共預算補助社會保險基金預算的金額越來越大。2019年全國社會保險基金收入83152.13億元，支出74740.78億元，結餘8411.35億元，而當年全國社會保險基金收入中來自財政補貼（即來自一般公共預算）的有19103.12億元，這意味著如果沒有財政補貼，社會保險基金年度可持續運行都成問題。人口老齡化意味著領取養老金人口佔比的增加，意味著醫療費用的增加。前者加大基本養老保險基金支出壓力，後者加大醫療保險基金支出壓力。醫療費用水平與醫療技術進步有關。一些疾病本來不可治療，但隨著技術進步，或可治癒，或不能治癒但可以帶病生存，相應的醫療費用增加，相應的養老金支出也會增加。醫療技術與其他許多技術進步不太一樣，在短期內醫療費用有可能不降反升。而且，醫療保險支出還與社會進步有關。一些疾病原先未納入醫保范圍，隨著社會進步納入醫保，醫保支出就會增加。當社會保險基金預算可持續性遇到困難時，或改革社會保險基金制度，或加大財政補貼，新實施條例為加大財政補貼提供了必要的制度支持。
各級國庫庫款的支配權屬於本級政府財政部門
國庫管理最為引人注目。有人費心費力要在新實施條例中找到相關爭論的解決方案，但實際上，國庫管理制度改革早在2000年國庫集中收付制度改革之初就已確定了大方向。
國庫庫款如何支配，看似爭議最大，但關於這方面的內容，新預演算法第五十九條就有明確的規定：「各級國庫庫款的支配權屬於本級政府財政部門。除法律、行政法規另有規定外，未經本級政府財政部門同意，任何部門、單位和個人都無權凍結、動用國庫庫款或者以其他方式支配已入國庫的庫款。」
而且，新預演算法第九十三條還有人員問責的規定，即各級政府及有關部門、單位違反預演算法規定凍結、動用國庫庫款或者以其他方式支配已入國庫庫款的，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予降級、撤職、開除的處分。
新實施條例第九十三條對違反預演算法法規定凍結、動用國庫庫款或者以其他方式支配已入國庫庫款作了明確的界定，直指六種行為：未經有關政府財政部門同意，凍結、動用國庫庫款；預算收入徵收部門和單位違反規定將所收稅款和其他預算收入存入國庫之外的其他賬戶；未經有關政府財政部門或者財政部門授權的機構同意，辦理資金撥付和退付；將國庫庫款挪作他用；延解、占壓國庫庫款；占壓政府財政部門撥付的預算資金。
無疑，這些規定讓國庫庫款管理更具有可操作性，從而可以更好地促進國庫管理的現代化。
建立健全地方債風險防範機制
地方政府債務問題一直備受關注。
新預演算法第三十五條規定：「經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。舉借債務的規模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批准。省、自治區、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批准。舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源，只能用於公益性資本支出，不得用於經常性支出。」
新實施條例第四十三條對此作了細化，即：「地方政府債務余額實行限額管理。各省、自治區、直轄市的政府債務限額，由財政部在全國人民代表大會或者其常務委員會批準的總限額內，根據各地區債務風險、財力狀況等因素，並考慮國家宏觀調控政策等需要，提出方案報國務院批准。 各省、自治區、直轄市的政府債務余額不得突破國務院批準的限額。」
新預演算法第三十五條還規定：「除法律另有規定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。」地方政府違規擔保一度是地方債風險管理領域的突出問題，新預演算法的規定已經堵上這一漏洞，強化了地方政府債務風險管理。新實施條例對地方政府債務余額限額作了明確的界定，即使用的是債務限額大口徑的概念，包括一般債務限額和專項債務限額。
新實施條例第四十五條對省級政府財政部門如何管理本地區債務作出規定；「接受轉貸並向下級政府轉貸的政府應當將轉貸債務納入本級預算管理」，突出了各級政府債務的全口徑預算管理；「地方各級政府財政部門負責統一管理本地區政府債務」突出了地方債務管理的主體責任。
新實施條例第四十七條規定：「財政部和省、自治區、直轄市政府財政部門應當建立健全地方政府債務風險評估指標體系，組織評估地方政府債務風險狀況，對債務高風險地區提出預警，並監督化解債務風險。」這是對新預演算法「國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。國務院財政部門對地方政府債務實施監督」規定的細化和擴展，有利於地方政府債務風險的全流程管理。
稅收返還似應明確劃歸轉移支付
新實施條例在細節上仍有一定完善空間。關於「稅收返還」的處理就是一例。先來看現實是怎麼做的。根據2019年中央對地方轉移支付決算表，中央對地方轉移支付包括一般性轉移支付和專項轉移支付。一般性轉移支付中有「稅收返還及固定補助」。
根據新實施條例第九條的界定，一般性轉移支付，包括：均衡性轉移支付；對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的財力補助；其他一般性轉移支付。我們可以將「稅收返還」理解為其他一般性轉移支付的一種。
但是，新實施條例中第十二條、第十三條均有將稅收返還和轉移支付並列的表述。第十二條規定：「預演算法第二十七條第一款所稱轉移性收入，是指上級稅收返還和轉移支付、下級上解收入、調入資金以及按照財政部規定列入轉移性收入的無隸屬關系政府的無償援助。」
第十三條規定：「轉移性支出包括上解上級支出、對下級的稅收返還和轉移支付、調出資金以及按照財政部規定列入轉移性支出的給予無隸屬關系政府的無償援助。」第三十三條和第三十四條也將稅收返還和轉移支付並列。顯然，新實施條例這四條的規定未將稅收返還視為轉移支付的一種。
自1994年分稅制改革以來，稅收返還與轉移支付關系的現實處理經歷了一個過程。最初，稅收返還是中央對地方轉移支付的一種；接著，稅收返還單列，不作為轉移支付；後來又把稅收返還和轉移支付放在一起，中央對地方的稅收返還和轉移支付，在做法上二者並列；再後來，轉移支付又包括稅收返還。從最近的轉移支付分類來看，新實施條例在這一點上似未全面吸收改革的成果。
從理論上看，稅收返還既然是一級政府給另一級政府的財力轉移，那麼它就完全符合轉移支付的定義，將它歸類為轉移支付是站得住腳的，沒有必要將稅收返還和轉移支付並列。
（作者楊志勇為中國社會科學院財經戰略研究院研究員）