新預演算法責任

⑴ 新預演算法是從什麼時候開始施行

《中華人民共和國預演算法》於1994年3月22日第八屆全國人民代表大會第二次會議通過，並於1995年1月1日起施行。

歷經四次審議，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議在2014年8月31日表決通過了《全國人大常委會關於修改〈預演算法〉的決定》，並決議於2015年1月1日起施行。至此，預演算法在出台20年後，終於完成了首次修改。

最新版本是根據2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議《關於修改〈中華人民共和國產品質量法〉等五部法律的決定》修正，自公布之日起施行。

新預演算法的六大亮點：

亮點一：政府全部收支入預算接受人民監督。

新預演算法一大亮點是實行全口徑預算管理，如第4條明確規定「政府的全部收入和支出都應當納入預算」；第5條明確規定「預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算」。

亮點二：避免「過頭稅」預算審核重點轉向支出預算和政策。

原預演算法規定預算審查重點是收支平衡，並要求預算收入徵收部門完成上繳任務。於是在客觀上帶來預算執行「順周期」問題，容易導致收入徵收部門在經濟增長放緩時，為完成任務收「過頭稅」，造成經濟「雪上加霜」；而在經濟過熱時，為不抬高基數搞「藏富於民」，該收不收，造成經濟「熱上加熱」。

亮點三：規范專項轉移支付減少「跑部錢進」。

針對地方可自由支配的一般性轉移支付規模偏小、限定用途的專項轉移支付項目繁雜、交叉重復、資金分散、配套要求多等問題，新預演算法第16條、第38條、第52條等條款對轉移支付的設立原則、目標、預算編制方法、下達時限等做出規定。

亮點四：「預算公開」入法從源頭防治腐敗。

與原預演算法相比，新預演算法首次對「預算公開」做出全面規定，第14條對公開的范圍、主體、時限等提出明確具體的要求，對轉移支付、政府債務、機關運行經費等社會高度關注事項要求公開作出說明，並在第92條中規定了違反預算公開規范的法律責任。

亮點五：嚴格債務管理防範債務風險。

相比原預演算法，新預演算法為地方政府債務管理套上預算監管的「緊箍咒」。按照疏堵結合、「開前門、堵後門、築圍牆」的改革思路，新預演算法第35條和第94條，從舉債主體、用途、規模、方式、監督制約機制和法律責任等多方面做了規定，從法律上解決了地方政府債務怎麼借、怎麼管、怎麼還等問題。

亮點六：「勤儉節約」入法違紀鐵腕追責。

針對現實中的奢侈浪費問題，新預演算法對於厲行節約、硬化支出預算約束做出嚴格規定，如第12條確定了統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則，第37條規定嚴控機關運行經費和樓堂館所等基本建設支出等。

⑵ 中華人民共和國預演算法實施條例的內容

中華人民共和國預演算法實施條例的內容主要包括以下幾個方面：

一、總則

1. 明確了預演算法的立法目的和依據，即為了加強國家預算管理，保障經濟的健康發展。

2. 規定了預算的年度性，以及國家實行一級政府一級預算的制度。此外還提到了預算管理堅持的原則和政府對預算的領導責任。

二、預算的編制

1. 強調了預算編制的原則和基本要求，確保預算的完整性和准確性。具體包括各級預算收入的編制依據以及堅持勤儉節約等方針在預算編制中的應用。

2. 規定了預算的編製程序，包括預算編制的准備階段、編制階段和審查批准階段等。同時明確了中央與地方預算草案的編制分工和職責。

三、預算的審查和批准

這一部分主要闡述了各級人民代表大會或其常務委員會對預算的審查和批准程序，明確了審查和批準的流程、期限和許可權等。同時也提到了對預算草案的調整要求和程序。

四、預算的執行和調整

這一部分強調了預算執行的嚴肅性和預算調整的必要性。在執行過程中，各級政府和財政部門應嚴格執行預算，並對預算執行情況進行監督和管理。如遇特殊情況需要調整預算時，也需遵循一定的程序和審批許可權。

五、預算的監督與公開透明

這一部分規定了各級政府和財政部門的預算監督責任以及預算執行情況的報告制度，強化了社會公眾對預算的知情權與參與權，增強了政府工作的透明度和公信力。同時對人大和社會各界的監督提出了具體的要求和規定。

以上內容是對中華人民共和國預演算法實施條例的簡要解釋。該條例的實施對於加強國家預算管理，保障經濟健康發展具有重要意義。

⑶ 新預演算法的預演算法修改中的若干焦點性問題

預算的完整性，就是要把所有的政府收支統一納入預算管理，這是政府預算管理一項基礎性要求。為此，新預演算法刪除了預算外資金的相關內容，代之以全口徑預算，明確要求政府的全部收入和支出都應當納入預算（第四條），各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出（第十三條），從而在法律層面上確立了全口徑預算體系。
全口徑預算體系，從橫向上來講，即預算的組成，是包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算在內的「四本預算」；從縱向上來講，就是每一級政府一級預算，預算層級包括中央、省、市、縣、鄉的「五級預算」。
1、預算組成：四本預算。
總結近年來的預算實踐經驗，新預演算法確立了一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算四本預算組成的全口徑預算體系，並對四本預算分別作了細化規定。
一是四本預算的功能定位。一般公共預算，即常說的公共預算，是指以稅收為主體的財政收入，主要用於保障和改善民生、推動經濟發展、維護國家安全、維持國家機構正常運轉等方面的收支預算。這也就是原來預演算法所規范的狹義上的公共預算。為充分界定四本預算的定位與分工，明確預算之間的區別和聯系，新明確了四本預算各自的功能定位，從而形成定位清晰、分工明確的全口徑預算體系。
二是四本預算的編制原則。與各自預算的內容相適應，四本預算的編制原則也有所區別。其中，政府性基金預算應當根據基金項目情況和實際支出需要，按基金項目編制，做到以收定支；國有資本經營預算應當按照收支平衡的原則編制，不列赤字，並安排資金調入一般公共預算；社會保險基金預算應當按照統籌層次和社會保險項目分別編制，著眼於結余資金的保值增值，在精算平衡的基礎上實現社會保險基金預算的可持續性。
三是四本預算的相互關系。在預算之間的關繫上，四本預算之間保持獨立完整並統籌協調，而政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險預算應當與一般公共預算相銜接，也就是說預算之間的銜接，只能通過一般公共預算。這三本新加入預算管理的預算案，與原來的公共預算一起，「有分有合」，形成了四本預算的全口徑預算體系。
2、預算層級：五級預算。
按照一級政府一級預算的原則，新預演算法明確了中央、省、市、縣、鄉五級政府五級預算的預算體系，將鄉級預算也納入法定的預算范圍。因為鄉鎮政府是一級政權組織，其履行職責需要財力保障，而鄉級人大的一項職權就是審查和批准本級預算和預算執行情況的報告，監督預算的執行。而對於一些地方由縣級政府代編鄉鎮預算的，可以按照規定的程序報請鄉級人大審查和批准。 財政管理體制是規范各級政府支出責任和財力分配關系的制度，是國家財政的基本制度，與政府預算有著緊密的聯系，也是預算收入和支出管理的基礎。只有明晰政府間事權和支出責任，理順中央和地方收入劃分，實現上下級政府的財力餘缺的有效調節，才能實現財政預算制度的有效運轉。
從1994年我國開始實行分稅制的財政管理體制至今已經二十年，分稅制財政體制的建立和完善，對調動中央和地方積極性，促進國家財政收入平穩增長，發揮了重要作用。但在中央財政收入在全國財政收入中佔比上升的同時，地方承擔的事權和支出責任卻日益增加，中央不得不通過大量轉移支付項目對地方給予補助，地方財政支出對財政轉移支付的依賴度上升。
2013年，中央公共財政收入60198億元，佔全國財政收入的46.6%，同期的中央本級財政支出20471億元，僅佔全國財政支出的14.6%，對地方稅收返還和轉移支付48019億元，是中央本級支出的2倍多。加上營改增的不斷推進，作為地方唯一主體稅種的營業稅逐步納入到增值稅這一中央地方共享稅框架之內，地方稅收入劃分更趨弱勢，日益影響到各級地方財政的獨立正常運轉。
由於各方面對財政管理體制改革方向和具體規范內容的認識上存在較大分歧，難以就政府間財權和事權劃分、收入劃分等核心內容達成共識，新預演算法沒有對分稅制財政管理體制進行細化規定，而是沿用了原預演算法的原則性規定，並將規范重點轉向共識較多的財政轉移支付制度，從法律上確立了財政轉移支付的基本規范。
財政轉移支付制度是分稅制條件下平衡地區間財力差距的一項重要制度，其中一般性轉移支付主要解決基本公共服務均等化問題，專項轉移支付主要解決外部性、中央地方共同之處責任以及實現特定目標等。近年來，財政轉移支付規模快速增長，2013年中央對地方轉移支付總額42973億元，其中一般性轉移支付24363億元，佔56.7%；專項轉移支付18610億元，佔43.3%。
當前，財政轉移支付中存在的主要問題是規模過大、項目繁雜、配套過多、資金下達不及時等問題。為此，新預演算法從三個方面對規范了財政轉移支付制度。一是明確了轉移支付的功能定位，即以推進地區間基本公共服務均等化為目標，以一般性轉移支付為主體。二是規范了專項轉移支付，要求設立要有法律依據、運行要有定期評估和退出機制、資金配套要有嚴格限制。三是規范了轉移支付的預算，要求編制要符合規定的標准要求，下達時間要符合規定的時限等。
這樣規定，既適應了轉移支付制度規范發展的要求，也體現了當前整合規范轉移支付項目的現實需要。轉移支付制度的規范化、法治化，對當前正在推進的取消競爭性領域專項和地方資金配套，完善省以下轉移支付分配力度，提高基層政府財力保障能力等各項財稅改革也將發揮有效地推動作用。 陽光是最好的防腐劑，透明是最好的監督。在很長一段時間內，財政預決算等政府財務資料都屬於保密內容，直到2005年之前，全國人大開會期間，代表們審議的預算草案都要求嚴格保密並在會後收回。直到2010年，國務院有關部門首次對外公開部門預算。在此背景下，原預演算法在預算公開方面的規定也是一片空白，沒有對預算公開的具體事項作出明確規定。
近年來，社會各界對預算公開的呼聲日高，對「曬政府賬本」形成了廣泛的共識和強烈的訴求。新預演算法在總結近些年來預算公開實踐的基礎上，從預算公開的內容、時間、解釋說明以及法律責任等對預算公開的規定進行了全面的細化規定。
一是規定了預算公開的內容，既包括預算，也包括預算調整和決算，既包括本級政府預算，也包括部門預算。二是規定了預算公開的時限，要求本級政府和部門的預算、決算分別在批准或批復後20天內公開。三是規定了預算公開的主體，其中本級政府預算由財政部門公開，部門預算由各自部門公開。
總之，從預算公開的規定中可以看出，新預演算法規定的預算公開，不只是預算草案的公開，而是預算編制、執行和決算等整個財政運行過程的公開；不只是政府層面的公開，而是各級政府及組成部門全方位的公開。通過全過程、全方位的預算公開，把政府預算的錢袋子曬到了陽光之下，把預算的「黑箱」變成了「透明箱」。 地方政府債務問題如何規范，是預演算法修改中廣泛關注的問題，每一次修改也都觸動著各方面的神經。20世紀80年代末至90年代初，地方政府債券一度風行，許多地方政府為籌集資金修路建橋。為防範地方政府過度舉債，1994年制定預演算法時明確規定，「除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券」 （第28條），堵上了地方政府發債的道路。但不少地方政府在發展中面臨資金缺口，在土地出讓金等收入之外，也開始尋求各種形式的債務性融資。
特別是2008年應對國際金融危機以來，以地方融資平台等方式積累的地方政府性債務的規模急劇擴大，所形成的風險日益凸顯。根據審計署對全國中央、省、市、縣、鄉五級政府債務情況的全面審計結果，截至2013年6月底，全國各級政府債務總額約30.28萬億元，其中地方政府債務余額17.89萬億元，包括負有償還責任的債務10.89萬億元，負有擔保責任的債務2.67萬億元，可能承擔一定救助責任的或有債務4.34萬億元，地方政府債務較前兩年大幅增長。
雖然總體上看，地方政府性債務的各項風險指標處於國際通行的控制標准范圍內，風險總體可控，但也存在較大的風險隱患，特別不少地方政府債務率超過100%，債務余額超過當地綜合財力，甚至出現債務逾期等問題，需要加快予以規范和逐步化解。
與此同時，地方政府債券發行工作也在逐步推進。在總結1998-2004年間中央中央政府代地方政府舉債並轉貸地方的經驗基礎上，2009年，國務院首次批准發行地方政府債券2000億元，由財政部代理發行並列入省級預算管理。2011年起，財政部開始推動地方政府自行發債。2014年5月21日，經國務院批准，2014年上海、浙江、廣東、深圳等10省市試點地方政府債券自發自還。地方政府通過發行債券的方式舉借債務取得了一定的經驗。
綜合考慮地方發展需要、化解地方政府債務、風險防範化解等多方面因素，新預演算法確立了堵疏結合的原則，即在為地方政府舉債「開正門」的同時，也設置了若干安全閥來「堵偏門」，從六個方面確立了地方政府舉債的基本規則。
一是舉債主體，規定只能是經國務院批準的省級政府；二是用債方向，要求只能是用於公益性資本支出，不得用於經常性支出。三是債務規模，實行債券發行限額管理，不能超額發行。四是還債能力，應當有償還計劃和穩定的資金來源。五是管理機制，規定了有關的債務風險評估預警機制等。六是法律責任，明確規定了違規舉借債務或為他人債務提供擔保的法律責任。這些規定把地方政府在舉借債務開閘的同時，為政府舉債的風險能夠控制在合理區間套上了法律的「緊箍咒」。 2001年國庫集中收付制度改革以來，逐漸形成了國庫單一賬戶為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的國庫管理制度，推動了預算資金支付的透明、安全和高效。目前，全國已有55萬多個預算單位實現了國庫集中支付，基本上實現了全覆蓋。為此，新預演算法第61條正式確立了國庫集中收付制度，並明確政府全部收入和支出都實行國庫集中收付管理。但是關於國庫管理的具體方式上，圍繞人民銀行在國庫上的職責定位，雖然只是經理還是代理的一字之差，人民銀行、財政部以及有關專家學者各執一詞，從一審爭論到四審，也引起了媒體和社會公眾的廣泛關注。
綜合各方面意見，新預演算法仍然維持了國庫經理制的規定，這為國庫經理與代理之爭畫上了一個句號。為什麼這么改呢？主要加強預算資金支付監督、維護預算資金安全的角度考慮，即使在國庫支付制度改革的情況下，也不能削弱央行國庫作為第三方的監督制約作用，有必要賦予央行對國庫支出業務進行必要審核的許可權。因此，新預演算法繼續維持了原法規定的經理的表述，繼續明確央行經理中央國庫的法律條款，有利於央行依法履行經理國庫職責。
值得注意的是，新預演算法還對財政專戶進行了專門規定。按照有關法律法規的規定，財政專戶是各級財政部門在商業銀行及其他金融機構開設的資金賬戶，用於特定資金的專戶存儲、專款專用。按照核算管理的資金類型，財政專戶主要包括四類：專項支出財政專戶（如糧食風險基金等）、社會保險基金財政專戶、非稅收入收繳財政專戶、外國政府和國際金融組織貸款贈款財政專戶等。
由於實踐中國務院及有關部門、省級政府及其財政部門都有權審批財政專戶，甚至一些市縣也越權開設財政專戶，導致財政專戶數量眾多，大量財政資金以各種形式存在商業銀行，脫離國庫的有效監督，滋生了「小金庫」等腐敗問題。社會上要求取消財政專戶的聲音很大，但考慮到不少財政專戶（如社會保險基金賬戶、非稅收入專戶）有其現實必要性，新預演算法給財政專戶的設立留下了空間，並對財政專戶的條文從批准設立、專款專用等方面進行了多次從嚴的修改完善，規定只有法律有明確規定或者經國務院批準的特定專用資金，才可以設立財政專戶，並明確要求財政專戶收入也要納入國庫管理，這樣對財政專戶作了最嚴格的限制，也為健全國庫單一賬戶制度奠定了良好的法律基礎。 法定性支出是指法律法規及有關文件規定的預算中必須安排的預算支出項目。目前，主要集中在教育、科技、農業等7個領域，有關法律法規等規定了相關預算支出不低於一定比例或增長幅度。此外，其他一些法規文件也對文化、社保、醫療等領域作出了預算安排的規定。
法定支出的積極作用，是體現了對重點領域、薄弱環節加快發展的預算支持。但在實踐中，也出現了固化預算支出結構、分割和肢解預算的完整性、削弱財政宏觀調控能力等問題。同時，相關法律對於財政預算安排的規定，也影響到預演算法的法律效力。為此，新預演算法刪除了預算審查和執行中涉及法定支出的規定，同時強調各級一般公共預算支出的編制中，國家確定的各項重點支出，應當在統籌兼顧的原則下，在保證基本公共服務合理需要的前提下，予以優先安排。同時，還規定了在各級人大審查預算草案及預算調整方案時也明確將重點支出和重大投資項目的預算安排是否適當作為重點審查內容。 從國外經驗看，審查預算是議會的最重要的職責，議會通過對預算的控制實現對政府行為的有效監督。在預演算法修改的整個過程中，對於加強人大對預算的審查監督，真正實現通過預算對政府行為的控制與監督，各方面有著強烈的呼聲。
新預演算法在總結近年來各級人大預算審查監督經驗的基礎上，針對實踐中反映強烈的問題，主要對人大如何有效行使預算審查監督權作了較具體的規定。
一是規定預算草案的細化要求。針對實踐中預算過粗、「看不清、弄不懂」等問題，新預演算法規定一般公共預算草案應當按照功能分類和經濟分類編制，分別反映預算的支出方向和具體支出用途，按保障功能分類編列到項（類、款、項三級），按經濟性質分類編列到款（類、款兩級），通過二者結合，全面反映預算支出的全貌。同時，對轉移支付支出的編制也提出了明確要求。
二是完善預算的初步審查制度。實踐中預算審查專業性強，而人大會期有限，針對這一問題，新預演算法總結實踐經驗，進一步完善了預算草案的初步審查制度，明確初步審查的范圍包括預算草案、預算調整方案和決算方案，審查機構由有關專門委員會或者縣級人大常委會進行，規定了審查的時限要求等內容。
三是明確了預算審查的重點審查內容、預算調整審查的有關程序以及預算執行監督的有關規定。

⑷ 新預演算法實施條例評析：社保預算、國庫、地方債、稅收返還 楊志勇

2015年新預演算法實施以來，預算改革加快進行，現代財政制度也在加快建立和完善之中。近日，新預演算法實施條例頒布並將於2020年10月1日起施行，這將為進一步落實預演算法，鞏固財政改革前期成果提供製度上的保障，讓財政改革在法治的軌道上進行。預演算法涉及面廣，預演算法實施條例同樣如此。本文只就新預演算法實施條例中的社會保險基金預算、國庫管理、地方債管理、稅收返還等談點看法。
財政補貼體現社會保險基金預算的公共屬性
新預演算法實施以來，一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算四位一體，形成了統一的預算體系。四本子預算各有特點，社會保險基金預算更是如此，具有特定的服務對象，對所服務的人員更有針對性。
但四本子預算均有公共屬性，正是在這一意義上，社會保險基金預算得到財政補貼。新實施條例第三條規定：「社會保險基金預算應當在精算平衡的基礎上實現可持續運行，一般公共預算可以根據需要和財力適當安排資金補充社會保險基金預算。」這一規定可見一般公共預算在預算體系中的重要地位。
對於一個人口老齡化且老年人存量較大的國家來說，社會保險基金預算的可持續性是個大問題。最近幾年，一般公共預算補助社會保險基金預算的金額越來越大。2019年全國社會保險基金收入83152.13億元，支出74740.78億元，結餘8411.35億元，而當年全國社會保險基金收入中來自財政補貼（即來自一般公共預算）的有19103.12億元，這意味著如果沒有財政補貼，社會保險基金年度可持續運行都成問題。人口老齡化意味著領取養老金人口佔比的增加，意味著醫療費用的增加。前者加大基本養老保險基金支出壓力，後者加大醫療保險基金支出壓力。醫療費用水平與醫療技術進步有關。一些疾病本來不可治療，但隨著技術進步，或可治癒，或不能治癒但可以帶病生存，相應的醫療費用增加，相應的養老金支出也會增加。醫療技術與其他許多技術進步不太一樣，在短期內醫療費用有可能不降反升。而且，醫療保險支出還與社會進步有關。一些疾病原先未納入醫保范圍，隨著社會進步納入醫保，醫保支出就會增加。當社會保險基金預算可持續性遇到困難時，或改革社會保險基金制度，或加大財政補貼，新實施條例為加大財政補貼提供了必要的制度支持。
各級國庫庫款的支配權屬於本級政府財政部門
國庫管理最為引人注目。有人費心費力要在新實施條例中找到相關爭論的解決方案，但實際上，國庫管理制度改革早在2000年國庫集中收付制度改革之初就已確定了大方向。
國庫庫款如何支配，看似爭議最大，但關於這方面的內容，新預演算法第五十九條就有明確的規定：「各級國庫庫款的支配權屬於本級政府財政部門。除法律、行政法規另有規定外，未經本級政府財政部門同意，任何部門、單位和個人都無權凍結、動用國庫庫款或者以其他方式支配已入國庫的庫款。」
而且，新預演算法第九十三條還有人員問責的規定，即各級政府及有關部門、單位違反預演算法規定凍結、動用國庫庫款或者以其他方式支配已入國庫庫款的，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予降級、撤職、開除的處分。
新實施條例第九十三條對違反預演算法法規定凍結、動用國庫庫款或者以其他方式支配已入國庫庫款作了明確的界定，直指六種行為：未經有關政府財政部門同意，凍結、動用國庫庫款；預算收入徵收部門和單位違反規定將所收稅款和其他預算收入存入國庫之外的其他賬戶；未經有關政府財政部門或者財政部門授權的機構同意，辦理資金撥付和退付；將國庫庫款挪作他用；延解、占壓國庫庫款；占壓政府財政部門撥付的預算資金。
無疑，這些規定讓國庫庫款管理更具有可操作性，從而可以更好地促進國庫管理的現代化。
建立健全地方債風險防範機制
地方政府債務問題一直備受關注。
新預演算法第三十五條規定：「經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。舉借債務的規模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批准。省、自治區、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批准。舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源，只能用於公益性資本支出，不得用於經常性支出。」
新實施條例第四十三條對此作了細化，即：「地方政府債務余額實行限額管理。各省、自治區、直轄市的政府債務限額，由財政部在全國人民代表大會或者其常務委員會批準的總限額內，根據各地區債務風險、財力狀況等因素，並考慮國家宏觀調控政策等需要，提出方案報國務院批准。 各省、自治區、直轄市的政府債務余額不得突破國務院批準的限額。」
新預演算法第三十五條還規定：「除法律另有規定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。」地方政府違規擔保一度是地方債風險管理領域的突出問題，新預演算法的規定已經堵上這一漏洞，強化了地方政府債務風險管理。新實施條例對地方政府債務余額限額作了明確的界定，即使用的是債務限額大口徑的概念，包括一般債務限額和專項債務限額。
新實施條例第四十五條對省級政府財政部門如何管理本地區債務作出規定；「接受轉貸並向下級政府轉貸的政府應當將轉貸債務納入本級預算管理」，突出了各級政府債務的全口徑預算管理；「地方各級政府財政部門負責統一管理本地區政府債務」突出了地方債務管理的主體責任。
新實施條例第四十七條規定：「財政部和省、自治區、直轄市政府財政部門應當建立健全地方政府債務風險評估指標體系，組織評估地方政府債務風險狀況，對債務高風險地區提出預警，並監督化解債務風險。」這是對新預演算法「國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。國務院財政部門對地方政府債務實施監督」規定的細化和擴展，有利於地方政府債務風險的全流程管理。
稅收返還似應明確劃歸轉移支付
新實施條例在細節上仍有一定完善空間。關於「稅收返還」的處理就是一例。先來看現實是怎麼做的。根據2019年中央對地方轉移支付決算表，中央對地方轉移支付包括一般性轉移支付和專項轉移支付。一般性轉移支付中有「稅收返還及固定補助」。
根據新實施條例第九條的界定，一般性轉移支付，包括：均衡性轉移支付；對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的財力補助；其他一般性轉移支付。我們可以將「稅收返還」理解為其他一般性轉移支付的一種。
但是，新實施條例中第十二條、第十三條均有將稅收返還和轉移支付並列的表述。第十二條規定：「預演算法第二十七條第一款所稱轉移性收入，是指上級稅收返還和轉移支付、下級上解收入、調入資金以及按照財政部規定列入轉移性收入的無隸屬關系政府的無償援助。」
第十三條規定：「轉移性支出包括上解上級支出、對下級的稅收返還和轉移支付、調出資金以及按照財政部規定列入轉移性支出的給予無隸屬關系政府的無償援助。」第三十三條和第三十四條也將稅收返還和轉移支付並列。顯然，新實施條例這四條的規定未將稅收返還視為轉移支付的一種。
自1994年分稅制改革以來，稅收返還與轉移支付關系的現實處理經歷了一個過程。最初，稅收返還是中央對地方轉移支付的一種；接著，稅收返還單列，不作為轉移支付；後來又把稅收返還和轉移支付放在一起，中央對地方的稅收返還和轉移支付，在做法上二者並列；再後來，轉移支付又包括稅收返還。從最近的轉移支付分類來看，新實施條例在這一點上似未全面吸收改革的成果。
從理論上看，稅收返還既然是一級政府給另一級政府的財力轉移，那麼它就完全符合轉移支付的定義，將它歸類為轉移支付是站得住腳的，沒有必要將稅收返還和轉移支付並列。
（作者楊志勇為中國社會科學院財經戰略研究院研究員）