預演算法ppp

① 國家三p項目是什麼意思啊

「PPP」實際是Public-private Partnership的縮寫，即公私合作關系。該詞最早由英國政府於1982年提出。隨著實踐的證實，這確實是一個利益最大化的合作模式，從而被推廣開來。

廣義PPP也稱為3P模式，即公私合作模式，是公共基礎設施一種項目融資模式。在該模式下，鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。

② PPP項目模式下前期費用性質的合同政府業主機構是否可以作為合同的見證單位

政府和社會資本合作模式操作指南 （試行） 第一章 總則 第一條 為科學規范地推廣運用政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP），根據《中華人民共和國預演算法》、《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國合同法》、《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）、《國務院關於深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）和《財政部關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）等法律、法規、規章和規范性文件，制定本指南。 第二條 本指南所稱社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平台公司及其他控股國有企業。 第三條 本指南適用於規范政府、社會資本和其他參與方開展政府和社會資本合作項目的識別、准備、采購、執行和移交等活動。 第四條 財政部門應本著社會主義市場經濟基本原則，以制度創新、合作契約精神，加強與政府相關部門的協調，積極發揮第三方專業機構作用，全面統籌政府和社會資本合作管理工作。 各省、自治區、直轄市、計劃單列市和新疆生產建設兵團財政部門應積極設立政府和社會資本合作中心或指定專門機構，履行規劃指導、融資支持、識別評估、咨詢服務、宣傳培訓、績效評價、信息統計、專家庫和項目庫建設等職責。 第五條 各參與方應按照公平、公正、公開和誠實信用的原則，依法、規范、高效實施政府和社會資本合作項目。 第二章 項目識別 第六條 投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目，適宜採用政府和社會資本合作模式。 政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發起，以政府發起為主。 （一）政府發起。 財政部門（政府和社會資本合作中心）應負責向交通、住建、環保、能源、教育、醫療、體育健身和文化設施等行業主管部門徵集潛在政府和社會資本合作項目。行業主管部門可從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃中的新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目。 （二）社會資本發起。 社會資本應以項目建議書的方式向財政部門（政府和社會資本合作中心）推薦潛在政府和社會資本合作項目。 第七條 財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業主管部門，對潛在政府和社會資本合作項目進行評估篩選，確定備選項目。財政部門（政府和社會資本合作中心）應根據篩選結果制定項目年度和中期開發計劃。 對於列入年度開發計劃的項目，項目發起方應按財政部門（政府和社會資本合作中心）的要求提交相關資料。新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目產出說明和初步實施方案；存量項目應提交存量公共資產的歷史資料、項目產出說明和初步實施方案。 第八條 財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定量評價工作由各地根據實際情況開展。 定性評價重點關注項目採用政府和社會資本合作模式與採用政府傳統采購模式相比能否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競爭等。 定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內政府支出成本現值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。 第九條 為確保財政中長期可持續性，財政部門應根據項目全生命周期內的財政支出、政府債務等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例。 通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目准備。 第三章 項目准備 第十條 縣級（含）以上地方人民政府可建立專門協調機制，主要負責項目評審、組織協調和檢查督導等工作，實現簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構，負責項目准備、采購、監管和移交等工作。 第十一條 項目實施機構應組織編制項目實施方案，依次對以下內容進行介紹： （一）項目概況。 項目概況主要包括基本情況、經濟技術指標和項目公司股權情況等。 基本情況主要明確項目提供的公共產品和服務內容、項目採用政府和社會資本合作模式運作的必要性和可行性，以及項目運作的目標和意義。 經濟技術指標主要明確項目區位、佔地面積、建設內容或資產范圍、投資規模或資產價值、主要產出說明和資金來源等。 項目公司股權情況主要明確是否要設立項目公司以及公司股權結構。 （二）風險分配基本框架。 按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。 原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。 （三）項目運作方式。 項目運作方式主要包括委託運營、管理合同、建設-運營-移交、建設-擁有-運營、轉讓-運營-移交和改建-運營-移交等。 具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。 （四）交易結構。 交易結構主要包括項目投融資結構、回報機制和相關配套安排。 項目投融資結構主要說明項目資本性支出的資金來源、性質和用途，項目資產的形成和轉移等。 項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。 相關配套安排主要說明由項目以外相關機構提供的土地、水、電、氣和道路等配套設施和項目所需的上下游服務。 （五）合同體系。 合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品采購合同和保險合同等。項目合同是其中最核心的法律文件。 項目邊界條件是項目合同的核心內容，主要包括權利義務、交易條件、履約保障和調整銜接等邊界。 權利義務邊界主要明確項目資產權屬、社會資本承擔的公共責任、政府支付方式和風險分配結果等。 交易條件邊界主要明確項目合同期限、項目回報機制、收費定價調整機制和產出說明等。 履約保障邊界主要明確強制保險方案以及由投資競爭保函、建設履約保函、運營維護保函和移交維修保函組成的履約保函體系。 調整銜接邊界主要明確應中國處置、臨時接管和提前終止、合同變更、合同展期、項目新增改擴建需求等應對措施。 （六）監管架構。 監管架構主要包括授權關系和監管方式。授權關系主要是政府對項目實施機構的授權，以及政府直接或通過項目實施機構對社會資本的授權；監管方式主要包括履約管理、行政監管和公眾監督等。 （七）采購方式選擇。 項目采購應根據《中華人民共和國政府采購法》及相關規章制度執行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。 公開招標主要適用於核心邊界條件和技術經濟參數明確、完整、符合國家法律法規和政府采購政策，且采購中不作更改的項目。 第十二條 財政部門（政府和社會資本合作中心）應對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調整後重新驗證；經重新驗證仍不能通過的，不再採用政府和社會資本合作模式。 第四章 項目采購 第十三條 項目實施機構應根據項目需要准備資格預審文件，發布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現充分競爭，並將資格預審的評審報告提交財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。 項目有3家以上社會資本通過資格預審的，項目實施機構可以繼續開展采購文件准備工作；項目通過資格預審的社會資本不足3家的，項目實施機構應在實施方案調整後重新組織資格預審；項目經重新資格預審合格社會資本仍不夠3家的，可依法調整實施方案選擇的采購方式。 第十四條 資格預審公告應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發布。資格預審合格的社會資本在簽訂項目合同前資格發生變化的，應及時通知項目實施機構。 資格預審公告應包括項目授權主體、項目實施機構和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數和確定方法,以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點。提交資格預審申請文件的時間自公告發布之日起不得少於15個工作日。 第十五條 項目采購文件應包括采購邀請、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競爭者應提供的資格、資信及業績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構的授權、實施方案的批復和項目相關審批文件、采購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔保的保證金交納數額和形式、評審方法、評審標准、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。 採用競爭性談判或競爭性磋商采購方式的，項目采購文件除上款規定的內容外，還應明確評審小組根據與社會資本談判情況可能實質性變動的內容，包括采購需求中的技術、服務要求以及合同草案條款。 第十六條 評審小組由項目實施機構代表和評審專家共5人以上單數組成，其中評審專家人數不得少於評審小組成員總數的2/3。評審專家可以由項目實施機構自行選定，但評審專家中應至少包含1名財務專家和1名法律專家。項目實施機構代表不得以評審專家身份參加項目的評審。 第十七條 項目採用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購方式開展采購的，按照政府采購法律法規及有關規定執行。 項目採用競爭性磋商采購方式開展采購的，按照下列基本程序進行： （一）采購公告發布及報名。 競爭性磋商公告應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發布。競爭性磋商公告應包括項目實施機構和項目名稱、項目結構和核心邊界條件、是否允許未進行資格預審的社會資本參與采購活動，以及審查原則、項目產出說明、對社會資本提供的響應文件要求、獲取采購文件的時間、地點、方式及采購文件的售價、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點。提交響應文件的時間自公告發布之日起不得少於10日。 （二）資格審查及采購文件發售。 已進行資格預審的，評審小組在評審階段不再對社會資本資格進行審查。允許進行資格後審的，由評審小組在響應文件評審環節對社會資本進行資格審查。項目實施機構可以視項目的具體情況，組織對符合條件的社會資本的資格條件，進行考察核實。 采購文件售價，應按照彌補采購文件印製成本費用的原則確定，不得以營利為目的，不得以項目采購金額作為確定采購文件售價依據。采購文件的發售期限自開始之日起不得少於5個工作日。 （三）采購文件的澄清或修改。 提交首次響應文件截止之日前，項目實施機構可以對已發出的采購文件進行必要的澄清或修改，澄清或修改的內容應作為采購文件的組成部分。澄清或修改的內容可能影響響應文件編制的，項目實施機構應在提交首次響應文件截止時間至少5日前，以書面形式通知所有獲取采購文件的社會資本；不足5日的，項目實施機構應順延提交響應文件的截止時間。 （四）響應文件評審。 項目實施機構應按照采購文件規定組織響應文件的接收和開啟。 評審小組對響應文件進行兩階段評審： 第一階段：確定最終采購需求方案。評審小組可以與社會資本進行多輪談判，談判過程中可實質性修訂采購文件的技術、服務要求以及合同草案條款，但不得修訂采購文件中規定的不可談判核心條件。實質性變動的內容，須經項目實施機構確認，並通知所有參與談判的社會資本。具體程序按照《政府采購非招標方式管理辦法》及有關規定執行。 第二階段：綜合評分。最終采購需求方案確定後，由評審小組對社會資本提交的最終響應文件進行綜合評分，編寫評審報告並向項目實施機構提交候選社會資本的排序名單。具體程序按照《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》及有關規定執行。 第十八條 項目實施機構應在資格預審公告、采購公告、采購文件、采購合同中，列明對本國社會資本的優惠措施及幅度、外方社會資本采購我國生產的貨物和服務要求等相關政府采購政策，以及對社會資本參與采購活動和履約保證的強制擔保要求。社會資本應以支票、匯票、本票或金融機構、擔保機構出具的保函等非現金形式繳納保證金。參加采購活動的保證金的數額不得超過項目預算金額的2%。履約保證金的數額不得超過政府和社會資本合作項目初始投資總額或資產評估值的10%。無固定資產投資或投資額不大的服務型合作項目，履約保證金的數額不得超過平均6個月的服務收入額。 第十九條 項目實施機構應組織社會資本進行現場考察或召開采購前答疑會，但不得單獨或分別組織只有一個社會資本參加的現場考察和答疑會。 第二十條 項目實施機構應成立專門的采購結果確認談判工作組。按照候選社會資本的排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構就合同中可變的細節問題進行合同簽署前的確認談判，率先達成一致的即為中選者。確認談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行再次談判。 第二十一條 確認談判完成後，項目實施機構應與中選社會資本簽署確認談判備忘錄，並將采購結果和根據采購文件、響應文件、補遺文件和確認談判備忘錄擬定的合同文本進行公示，公示期不得少於5個工作日。合同文本應將中選社會資本響應文件中的重要承諾和技術文件等作為附件。合同文本中涉及國家秘密、商業秘密的內容可以不公示。 公示期滿無異議的項目合同，應在政府審核同意後，由項目實施機構與中選社會資本簽署。 需要為項目設立專門項目公司的，待項目公司成立後，由項目公司與項目實施機構重新簽署項目合同，或簽署關於承繼項目合同的補充合同。 項目實施機構應在項目合同簽訂之日起2個工作日內，將項目合同在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上公告，但合同中涉及國家秘密、商業秘密的內容除外。 第二十二條 各級人民政府財政部門應當加強對PPP項目采購活動的監督檢查，及時處理采購活動中的違法違規行為。 第五章 項目執行 第二十三條 社會資本可依法設立項目公司。政府可指定相關機構依法參股項目公司。項目實施機構和財政部門（政府和社會資本合作中心）應監督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設立項目公司。 第二十四條 項目融資由社會資本或項目公司負責。社會資本或項目公司應及時開展融資方案設計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門（政府和社會資本合作中心）和項目實施機構應做好監督管理工作，防止企業債務向政府轉移。 社會資本或項目公司未按照項目合同約定完成融資的，政府可提取履約保函直至終止項目合同；遇系統性金融風險或不可抗力的，政府、社會資本或項目公司可根據項目合同約定協商修訂合同中相關融資條款。 當項目出現重大經營或財務風險，威脅或侵害債權人利益時，債權人可依據與政府、社會資本或項目公司簽訂的直接介入協議或條款，要求社會資本或項目公司改善管理等。在直接介入協議或條款約定期限內，重大風險已解除的，債權人應停止介入。 第二十五條 項目合同中涉及的政府支付義務，財政部門應結合中長期財政規劃統籌考慮，納入同級政府預算，按照預算管理相關規定執行。財政部門（政府和社會資本合作中心）和項目實施機構應建立政府和社會資本合作項目政府支付台賬，嚴格控制政府財政風險。在政府綜合財務報告制度建立後，政府和社會資本合作項目中的政府支付義務應納入政府綜合財務報告。 第二十六條 項目實施機構應根據項目合同約定，監督社會資本或項目公司履行合同義務，定期監測項目產出績效指標，編制季報和年報，並報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。 政府有支付義務的，項目實施機構應根據項目合同約定的產出說明，按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付。設置超額收益分享機制的，社會資本或項目公司應根據項目合同約定向政府及時足額支付應享有的超額收益。 項目實際績效優於約定標準的，項目實施機構應執行項目合同約定的獎勵條款，並可將其作為項目期滿合同能否展期的依據；未達到約定標準的，項目實施機構應執行項目合同約定的懲處條款或救濟措施。 第二十七條 社會資本或項目公司違反項目合同約定，威脅公共產品和服務持續穩定安全供給，或危及國家安全和重大公共利益的，政府有權臨時接管項目，直至啟動項目提前終止程序。 政府可指定合格機構實施臨時接管。臨時接管項目所產生的一切費用，將根據項目合同約定，由違約方單獨承擔或由各責任方分擔。社會資本或項目公司應承擔的臨時接管費用，可以從其應獲終止補償中扣減。 第二十八條 在項目合同執行和管理過程中，項目實施機構應重點關注合同修訂、違約責任和爭議解決等工作。 （一）合同修訂。 按照項目合同約定的條件和程序，項目實施機構和社會資本或項目公司可根據社會經濟環境、公共產品和服務的需求量及結構等條件的變化，提出修訂項目合同申請，待政府審核同意後執行。 （二）違約責任。 項目實施機構、社會資本或項目公司未履行項目合同約定義務的，應承擔相應違約責任，包括停止侵害、消除影響、支付違約金、賠償損失以及解除項目合同等。 （三）爭議解決。 在項目實施過程中，按照項目合同約定，項目實施機構、社會資本或項目公司可就發生爭議且無法協商達成一致的事項，依法申請仲裁或提起民事訴訟。 第二十九條 項目實施機構應每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規性、適應性和合理性；及時評估已發現問題的風險，制訂應對措施，並報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。 第三十條 政府相關職能部門應根據國家相關法律法規對項目履行行政監管職責，重點關注公共產品和服務質量、價格和收費機制、安全生產、環境保護和勞動者權益等。 社會資本或項目公司對政府職能部門的行政監管處理決定不服的，可依法申請行政復議或提起行政訴訟。 第三十一條 政府、社會資本或項目公司應依法公開披露項目相關信息，保障公眾知情權，接受社會監督。 社會資本或項目公司應披露項目產出的數量和質量、項目經營狀況等信息。政府應公開不涉及國家秘密、商業秘密的政府和社會資本合作項目合同條款、績效監測報告、中期評估報告和項目重大變更或終止情況等。 社會公眾及項目利益相關方發現項目存在違法、違約情形或公共產品和服務不達標準的，可向政府職能部門提請監督檢查。 第六章 項目移交 第三十二條 項目移交時，項目實施機構或政府指定的其他機構代表政府收回項目合同約定的項目資產。 項目合同中應明確約定移交形式、補償方式、移交內容和移交標准。移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交；補償方式包括無償移交和有償移交；移交內容包括項目資產、人員、文檔和知識產權等；移交標准包括設備完好率和最短可使用年限等指標。 採用有償移交的，項目合同中應明確約定補償方案；沒有約定或約定不明的，項目實施機構應按照「恢復相同經濟地位」原則擬定補償方案，報政府審核同意後實施。 第三十三條 項目實施機構或政府指定的其他機構應組建項目移交工作組，根據項目合同約定與社會資本或項目公司確認移交情形和補償方式，制定資產評估和性能測試方案。 項目移交工作組應委託具有相關資質的資產評估機構，按照項目合同約定的評估方式，對移交資產進行資產評估，作為確定補償金額的依據。 項目移交工作組應嚴格按照性能測試方案和移交標准對移交資產進行性能測試。性能測試結果不達標的，移交工作組應要求社會資本或項目公司進行恢復性修理、更新重置或提取移交維修保函。 第三十四條 社會資本或項目公司應將滿足性能測試要求的項目資產、知識產權和技術法律文件，連同資產清單移交項目實施機構或政府指定的其他機構，辦妥法律過戶和管理權移交手續。社會資本或項目公司應配合做好項目運營平穩過渡相關工作。 第三十五條 項目移交完成後，財政部門（政府和社會資本合作中心）應組織有關部門對項目產出、成本效益、監管成效、可持續性、政府和社會資本合作模式應用等進行績效評價，並按相關規定公開評價結果。評價結果作為政府開展政府和社會資本合作管理工作決策參考依據。 第七章 附則 第三十六條 本操作指南自印發之日起施行，有效期3年。 第三十七條 本操作指南由財政部負責解釋

③ ppp項目終止關注的法律要點有哪些

根據《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（以下簡稱「財金〔2014〕113號文」）第十一條以及《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（以下簡稱「六部門25號文」）第十條規定，《實施方案》是政府和社會資本合作（以下簡稱「PPP」）項目應當編制的法律文件之一。由於項目不同，編制《實施方案》應關注的法律問題也不盡相同，因此，本文僅就編制PPP項目《實施方案》所涉及到的具有共性的法律問題，結合本人工作實踐歸納並簡析如下，以期共同探討。

一、關於《實施方案》的編制主體與項目實施機構的確定

根據財金〔2014〕113號文第十條、第十一條與第十五[1]規定，《實施方案》應由項目實施機構組織編制。項目實施機構由政府或政府指定的有關職能部門或事業單位擔任。同時，政府對於項目實施機構的授權，又是項目采購文件中必備的法律文件之一，因此，政府應根據項目的具體情況，出具授權確定項目實施機構，並明確具體授權范圍。

對於基礎設施和公用事業特許經營項目，根據六部門25號文第九條與第十四條[2]規定，項目《實施方案》由縣級以上政府有關行業主管部門或政府授權部門提出。而項目實施機構則由有關部門或單位擔任，由縣級以上政府予以授權明確具體授權范圍。從措辭看，《實施方案》的提出部門與實施機構不完全一致，但是，可以通過政府授權解決。

另外，根據《國家發展和改革委員會關於開展政府和社會資本合作的指導意見》（以下簡稱「發改投資〔2014〕2724號文」）第四條第（二）款[3]規定，《實施方案》也應由項目實施機構組織編制。但是，可以作為項目實施機構的主體則較為寬泛，包括相應的行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他相關機構，按照地方政府的相關要求確定即可。

二、關於《實施方案》的審批

根據財金〔2014〕113號文第十二條[4]規定，《實施方案》通過財政部門的物有所值和財政承受能力驗證的，由項目實施機構報政府審核。但是，對於基礎設施和公用事業特許經營項目，根據六部門25號文第八條與第十三條[5]規定，審批程序略加繁瑣。具體程序如下：（一）縣級以上地方政府建立部門協調機制；（二）項目提出部門依託部門協調機制，會同發展改革、財政、城鄉規劃、國土、環保、水利等有關部門審查《實施方案》；（三）經審查認為《實施方案》可行的，各部門出具書面審查意見；（四）項目提出部門綜合各部門書面審查意見，報本級政府或其授權部門審定。

另外，根據《關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（以下簡稱「國辦發〔2015〕42號文」）第（十九）條[6]規定，針對PPP項目要求建立《實施方案》聯評聯審機制，對《實施方案》中已經明確的內容，項目合同簽署後，不再作實質性審查，以簡化項目審核流程，減少審批環節。因此，建議針對PPP項目要建立聯評聯審機制，並將需要相關部門審查批準的事項，盡可能全面地編入《實施方案》中。

三、關於社會資本的限制

根據財金〔2014〕113號文第二條[7]規定，已建立現代企業制度的境內外企業法人均可以作為社會資本，其中不包括本級政府所屬融資平台公司及其他控股國有企業。其後，對於本級政府所屬融資平台公司的此項限制，又通過國辦發〔2015〕42號文進行了修改，根據該文件等（十三）條[8]規定，同時具備下述三個條件的，可以作為社會資本參與地方政府和社會資本合作項目:（一）已經建立現代企業制度、實現市場化運營；（二）承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置；（三）明確公告今後不再承擔地方政府舉債融資職能。而對於本級政府所屬控股國有企業，則沒有規定可以作為社會資本參與的例外。當然，不屬於本級政府所屬的控股國有企業，則可以作為社會資本參與本級政府的PPP項目；同樣，本級政府所屬控股國有企業也可以作為社會資本參與非本級政府的PPP項目。

另外，針對不同的社會資本，應注意如下法律問題:（—）國有企業作為社會資本，應符合《中華人民共和國企業國有資產法》、《企業國有資產監督管理暫行條例》等國有企業的相關規定；（二）外國企業作為社會資本，應符合《外商投資產業指導目錄》規定的外資准入限制以及《中華人民共和國中外合資經營企業法》《中華人民共和國中外合作經營企業法》等相關規定。

四、關於項目公司的總投資與注冊資本

1、關於總投資

根據《國務院關於固定資產投資項目試行資本金制度的通知》第二條第二款規定[9]，總投資是指項目的固定資產投資與鋪底流動資金之和，具體以經批準的動態概算為依據。

2、關於注冊資本

注冊資本以總投資額為基數予以確定。根據《國務院關於調整和完善固定資產投資項目資本金制度的通知》規定，各行業固定資產投資項目的最低資本金（即：注冊資本）比例，以總投資額為基數，根據不同的行業，從20%至40%不等。但是，城市地下綜合管廊、城市停車場項目以及經國務院批準的核電站等重大建設項目，可以在規定的最低資本金比例基礎上適當降低。外商投資項目應按照《關於中外合資經營企業注冊資本與投資總額比例的暫行規定》確定。該資本金對項目公司來說是非債務性資金，社會資本不得讓項目公司承擔這部分資金的任何利息和債務。

五、關於風險分配基本框架

根據財金〔2014〕113號文第十一條第（二）款[10]規定，項目風險應按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府對風險的管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配。原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。雖然有該原則性規定，但是，在實際分配風險時，不宜完全遵照。例如，如果設計是由政府負責實施的，則將設計風險分配給社會資本缺乏合理性，此時應綜合考慮各方對風險的可控性，合理細化風險予以分配。

六、關於項目運作方式

根據財金〔2014〕113號文第十一條第（三）款[11]規定，項目運作方式主要包括O&M（委託運營）、MC（管理合同）、BOT（建設-運營-移交）、BOO（建設-擁有-運營）、TOT（轉讓-運營-移交）和ROT（改建-運營-移交）等。具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。盡管上述運作方式沒有排除BT方式，且，《關於制止地方政府違法違規融資行為的通知》（以下簡稱「財預〔2012〕463號文」）第二條[12]也未禁止BT方式，但是，應注意《財政部關於進一步做好政府和社會資本合作項目示範工作的通知》（以下簡稱「財金〔2015〕57號文」）第（六）條[13]規定，如果採用BT方式，財政部將不能將該項目作為示範項目，進而政府無法獲得財政部的獎勵。實踐當中，因為解決存量資產等因素，有可能使一部分PPP項目項下的BOT方式被認定為BT方式。

七、關於交易結構

根據財金〔2014〕113號文第十一條第（四）款[14]規定，交易結構主要包括項目投融資結構、回報機制和相關配套安排。

1、關於投融資結構

主要應說明項目資本性支出的資金來源、性質和用途，項目資產的形成和轉移等。其中，應注意《擔保法》第37條及《物權法》第184條中關於學校、幼兒園、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體的教育設施、醫療衛生設施和其他社會公益設施不得抵押的規定。

2、關於回報機制

主要應說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。財金〔2014〕113號文附件2中[15]對於此三種支付方式予以了解釋。其中，政府付費主要包括可用性付費、使用量付費和績效付費。同時，根據六部門25號文第二十一條[16]以及國務院《關於加強地方政府性債務管理的意見》第四條第（三）款[17]規定，應注意下述兩點：（一）政府不得承諾固定投資回報；對PPP項目的注資、財政補貼等行為必須依法合規；（二）政府不得違法為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。

3、關於相關配套安排

主要應說明由項目以外相關機構提供的土地、水、電、氣和道路等配套設施和項目所需的上下游服務。項目需要捆綁土地時，應注意下述兩點：（一）應履行法定的程序，提前與規劃、國土資源管理、土地儲備、財政等部門溝通進行捆綁土地的籌劃。一級土地開發可能涉及征地、拆遷、土地整理、適當的市政配套設施建設，應當根據《土地管理法實施條例》、《土地儲備管理辦法》等規定實施。二級土地開發涉及商業、商品住宅等經營性用地的土地使用權出讓時，應當根據《物權法》[18]、《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》等規定通過招標、拍賣等公開競價的方式出讓。此等程序繁瑣耗時，如果項目施工時間確定的比較緊迫，則難以實現捆綁土地的目的；（二）政府無權向社會資本直接返還土地出讓收入。根據《預演算法》、《國有土地使用權出讓收支管理辦法》等規定，土地出讓的收入與支出應分別納入政府性基金收支預算。

八、關於特許經營

不是所有的PPP項目均應當作為特許經營項目實施。根據國辦發〔2015〕42號文第（十二）條[19]規定，鼓勵在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域採用PPP模式。對於其中在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等特定領域需要實施特許經營的，按照六部門25號文執行。可見，PPP項目不等於特許經營項目。因此，在編制《實施方案》時，應注意確認該項目是否需要實施特許經營。例如，醫療養老機構的PPP項目，《國務院辦公廳轉發衛生計生委等部門關於推進醫療衛生與養老服務相結合指導意見的通知》[20]中就列舉了特許經營、公建民營、民辦公助三種政府與社會資本合作的模式。

九、關於項目期限

項目期限主要體現在財金〔2015〕57號文、財金〔2014〕113號文與六部門25號文中。財金〔2015〕57號文第（六）條規定，對於示範項目，項目期限具原則上不低於10年。此規定意味著低於10年的項目，不能作為示範項目。財金〔2014〕113號文規定合同期限如下:

十、關於采購方式選擇六部門25號文[21]則規定期限最長不超過30年，應當根據行業特點、所提供公共產品或服務需求、項目生命周期、投資回收期等綜合因素確定。但是，對於投資規模大、回報周期長的項目可以超過30年。關於前述文件中的期限是否包括建設期的問題，有意見認為相關規定中未明確，因此，建設期可以不計入上述期限，也可以計入。但是，財金〔2014〕113號文規定，全生命周期是指項目從設計、融資、建設、運營、維護至終止移交的完整周期，即建設期包括在全生命周期內，故此，前述文件中的期限應當理解為包括建設期。

根據財金〔2014〕113號文第十一條第（七）款[22]規定，項目采購應根據《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱「政府采購法」）及相關規章制度執行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。例如：社會資本本身具備自行建設的資質，希望項目公司成立後自行建設，在此背景下，可以選擇採用招標方式選定社會資本。因為根據《中華人民共和國招標投標法實施條例》第九條第一款第（三）項[23]規定，已經通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設的，可以不進行招標。但是，應注意:(一）該條針對的是特許經營項目，存在非特許經營項目是否可依此自行建設的問題;(二）如果有其他符合條件的社會資本參與投標，真正想參與的社會資本未必一定會中標。另外，即使採用招標以外的競爭性磋商第采購方式選定了社會資本，對於大型基礎設施與公用事業項目的建設，在社會資本成立項目公司後，也仍然需要根據《中華人民共和國招標投標法》第三條[24]規定，採用招標方式選定建設主體，因此，真正想自行建設的社會資仍然未必會中標。

另外，對於回報機制採取可行性缺口補助的項目，政府僅提供財政補貼而不參股，是否應當適用《政府采購法》選擇采購方式的問題，根據《中華人民共和國政府采購法實施條例》第二條[25]規定，因財政補貼應當作為財政性資金納入預算管理，對於既使用財政性資金又使用非財政性資金的項目，使用財政性資金采購的部分，適用《政府采購法》；對於財政性資金與非財政性資金無法分割采購的項目，統一適用《政府采購法》。因此，政府參股與否不是認定是否適用《政府采購法》的依據，而由是否使用財政性資金予以認定。

章節附註：

[1]政府和社會資本合作模式操作指南（試行）

第十條 縣級（含）以上地方人民政府可建立專門協調機制，主要負責項目評審、組織協調和檢查督導等工作，實現簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構，負責項目准備、采購、監管和移交等工作。

第十一條 項目實施機構應組織編制項目實施方案。

第十五條 項目采購文件應包括采購邀請、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競爭者應提供的資格、資信及業績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構的授權、實施方案的批復和項目相關審批文件、采購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔保的保證金交納數額和形式、評審方法、評審標准、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。

[2]基礎設施和公用事業特許經營管理辦法

第九條 縣級以上人民政府有關行業主管部門或政府授權部門（以下簡稱項目提出部門）可以根據經濟社會發展需求，以及有關法人和其他組織提出的特許經營項目建議等，提出特許經營項目實施方案。

第十四條 縣級以上人民政府應當授權有關部門或單位作為實施機構負責特許經營項目有關實施工作，並明確具體授權范圍。

[3]國家發展和改革委員會關於開展政府和社會資本合作的指導意見

四、建立健全政府和社會資本合作的工作機制

（二）明確實施主體。按照地方政府的相關要求，明確相應的行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他相關機構，作為政府授權的項目實施機構，在授權范圍內負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作夥伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。

[4]政府和社會資本合作模式操作指南（試行）

第十二條 財政部門（政府和社會資本合作中心）應對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調整後重新驗證；經重新驗證仍不能通過的，不再採用政府和社會資本合作模式。

[5]基礎設施和公用事業特許經營管理辦法

第八條 縣級以上地方人民政府應當建立各有關部門參加的基礎設施和公用事業特許經營部門協調機制，負責統籌有關政策措施，並組織協調特許經營項目實施和監督管理工作。

第十三條 項目提出部門依託本級人民政府根據本辦法第八條規定建立的部門協調機制，會同發展改革、財政、城鄉規劃、國土、環保、水利等有關部門對特許經營項目實施方案進行審查。經審查認為實施方案可行的，各部門應當根據職責分別出具書面審查意見。

項目提出部門綜合各部門書面審查意見，報本級人民政府或其授權部門審定特許經營項目實施方案。

[6]關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見

（十九）簡化項目審核流程。進一步減少審批環節，建立項目實施方案聯評聯審機制，提高審查工作效率。項目合同簽署後，可並行辦理必要的審批手續，有關部門要簡化辦理手續，優化辦理程序，主動加強服務，對實施方案中已經明確的內容不再作實質性審查。

[7]政府和社會資本合作模式操作指南（試行）

第二條 本指南所稱社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平台公司及其他控股國有企業。

[8]關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見

（十三）化解地方政府性債務風險。積極運用轉讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）等方式，將融資平台公司存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營，在徵得債權人同意的前提下，將政府性債務轉換為非政府性債務，減輕地方政府的債務壓力，騰出資金用於重點民生項目建設。大力推動融資平台公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結構，對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置並明確公告今後不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權利關系。嚴禁融資平台公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目，進行變相融資。

[9]國務院關於固定資產投資項目試行資本金制度的通知 國發〔1996年〕35號

二、在投資項目的總投資中，除項目法人（依託現有企業的擴建及技術改造項目，現有企業法人即為項目法人）從銀行或資金市場籌措的債務性資金外，還必須擁有一定比例的資本金。投資項目資本金，是指在投資項目總投資中，由投資者認繳的出資額，對投資項目來說是非債務性資金，項目法人不承擔這部分資金的任何利息和債務；投資者可按其出資的比例依法享有所有者權益，也可轉讓其出資，但不得以任何方式抽回。

本通知中作為計算資本金基數的總投資，是指投資項目的固定資產投資與鋪底流動資金之和，具體核定時以經批準的動態概算為依據。

[10]政府和社會資本合作模式操作指南（試行）

第十一條 項目實施機構應組織編制項目實施方案，依次對以下內容進行介紹：

（二）風險分配基本框架。

按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。

原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。

[11]政府和社會資本合作模式操作指南（試行）

第十一條 項目實施機構應組織編制項目實施方案，依次對以下內容進行介紹：

（三）項目運作方式主要包括委託運營、管理合同、建設-運營-移交、建設-擁有-運營、轉讓-運營-移交和改建-運營-移交等。

具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。

[12]財政部、發展改革委、人民銀行、銀監會關於制止地方政府違法違規融資行為的通知

二、切實規范地方政府以回購方式舉借政府性債務行為

除法律和國務院另有規定外，地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體等不得以委託單位建設並承擔逐年回購（BT）責任等方式舉借政府性債務。對符合法律或國務院規定可以舉借政府性債務的公共租賃住房、公路等項目，確需採取代建制建設並由財政性資金逐年回購（BT）的，必須根據項目建設規劃、償債能力等，合理確定建設規模，落實分年資金償還計劃。

［13］財政部關於進一步做好政府和社會資本合作項目示範工作的通知

（六）確保上報備選示範項目具備相應基本條件。項目要納入城市總體規劃和各類專項規劃，新建項目應已按規定程序做好立項、可行性論證等項目前期工作。項目所在行業已印發開展PPP模式相關規定的，要同時滿足相關規定。政府和社會資本合作期限原則上不低於10年。對採用建設-移交（BT）方式的項目，通過保底承諾、回購安排等方式進行變相融資的項目，財政部將不予受理。

[14]政府和社會資本合作模式操作指南（試行）

第十一條 項目實施機構應組織編制項目實施方案，依次對以下內容進行介紹：

（四）交易結構。

交易結構主要包括項目投融資結構、回報機制和相關配套安排。

項目投融資結構主要說明項目資本性支出的資金來源、性質和用途，項目資產的形成和轉移等。

項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。

相關配套安排主要說明由項目以外相關機構提供的土地、水、電、氣和道路等配套設施和項目所需的上下游服務。

[15]政府和社會資本合作模式操作指南（試行）

5.使用者付費（User Charge），是指由最終消費用戶直接付費購買公共產品和服務。

6.可行性缺口補助（Viability Gap Funding），是指使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優惠貸款和其他優惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經濟補助。

7.政府付費（Government Payment），是指政府直接付費購買公共產品和服務，主要包括可用性付費（Availability Payment）、使用量付費（Usage Payment）和績效付費（Performance Payment）。

政府付費的依據主要是設施可用性、產品和服務使用量和質量等要素。

[16]基礎設施和公用事業特許經營管理辦法

第二十一條 政府可以在特許經營協議中就防止不必要的同類競爭性項目建設、必要合理的財政補貼、有關配套公共服務和基礎設施的提供等內容作出承諾，但不得承諾固定投資回報和其他法律、行政法規禁止的事項。

[17]國務院關於加強地方政府性債務管理的意見

……

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④ 如何規避PPP項目的法律風險

一、項目立項有關法律風險

ppp 項目大多為基礎設施或公共服務設施項目，需要在招募社會資本之前完成項目立項。根據國家發展和改革委員會令第11號《政府核准投資項目管理辦法》、國務院國發[2014]53號《關於發布政府核準的投資項目目錄的通知》(目前已更新至2014年本)以及項目所在地的投資項目管理辦法有關規定，立項申請涉及發改委、國土、環保、規劃等相關部門。項目立項管理分核准和備案兩種，企業投資建設政府核準的投資項目目錄內的固定資產投資項目，須按照規定報送有關項目核准機關核准;若投資建設核准目錄外的項目，實行備案管理。

①若屬於依法必須招標范圍的項目的，應通過招標選擇社會資本，否則ppp合同法律效力無法保證;

②采購程序應嚴格規范操作，否則采購程序可能因其他(潛在)投標人投訴而受阻;

③ 在將投融資、設計、建設和運營管養一體打包采購的ppp項目中,若社會資本方由投資方和epc總包方組成聯合體投標，應確保項目采購按將社會資本招標和項目epc總包招標「兩標合一標」的模式操作，而非簡單的「聯合體投標」模式。根據《招標投標法》規定，在普通聯合體招標中，要求聯合體各方均應當具備承擔招標項目的相應能力，均應當具備規定的相應資格條件，而若真正投資方沒有epc總包資質，則會陷入被動。

④ 根據《招標投標法實施條例》規定，招資人若能夠自行建設、生產或者提供，可不再通過招標選擇施工、物資供應商。但該情形僅限於針對「已通過招標選擇的特許經營項目投資人」，若非經招標程序選擇的社會資本方或雖經招標程序但屬於非特許經營項目的，相應社會資本方即便本身具有施工承包或物資供應資質條件，但能否直接作為項目施工承包方或物資供應方而不進行招標，法律尚未明確作出規定，存在合法性風險。

五、項目實施機構資格有關法律風險

ppp項目實施機構須按ppp政策規定由項目所屬縣級以上政府明確授權，未經授權，所簽ppp合同效力即存在不確定性。

實務中，有某開發區管委會或其所屬管理辦公室或地方政府融資平台公司擔任ppp項目實施機構的情況，社會資本方核查開發區管委會或其所屬管理辦公室相關職責許可權或授權文件。對地方政府平台公司可以作為政府出資人代表，但若作為ppp項目實施機構尚不符合財政部有關規定。

六、采購價款結算有關法律風險

ppp項目采購價款一般由工程造價及運營管養維護成本、投融資財務成本和投資收益幾部分組成。

對於項目工程造價應在ppp合同中明確約定造價結算標准以及價格調整方式，同時設置傳導條款以將項目承包方合理造價款訴求全部順利導入采購價款。需要特別說明的是，對於基礎設施和公共服務項目一般需要進行政府審計，但根據相關司法解釋，政府審計結果並不當然作為雙方結算的依據，若政府與社會資產方沒有約定項目工程結算最終以政府審計為準的，可以由第三方造價咨詢機構按合同約定的計價計量標准出具的造價結論為准進行結算。

即便是社會資本方無奈接受工程造價以政府審計為准，應在合同中明確約定政府審計應遵循的標准，同時應注意約定在政府審計以外但應計入采購價款的款項的計價計量標准。

七、項目公司股權融資有關法律風險

社會資本可能需要通過項目公司股權融資，相關融資方案可能導致項目公司股權轉讓、甚至控制權轉移。而政府方一般希望社會資本在合作期限內能夠作到穩定持續的投資，因此對項目公司股權轉讓，尤其是控股權轉移甚為敏感。這就需要在ppp合同中提前預留股權融資運作的空間，否則會使股權融資受阻。

八、地方政府支持政策有關法律風險

根據《擔保法》、國發【2014】62號文、財政部財綜[2006]68號以及國辦發〔2015〕42號以及財金[2015]57號文等相關規定：

①政府擔保承諾無效。

②未經國務院批准，各級政府不得自行制定稅收優惠或財政優惠政策。對違法違規制定與企業及其投資者(或管理者)繳納稅收或非稅收入掛鉤的財政支出優惠政策，應堅決予以取消。

③土地出讓收入和支出實行嚴格的收支兩條線，任何地區、部門和單位都不得以「招商引資」等各種名義減免土地出讓收入，或者以土地換項目、先征後返、補貼等形式變相減免土地出讓收入。

④政府不得承諾固定投資回報，嚴禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資，將項目包裝成ppp項目。

社會資本方應注意核查政府就ppp項目所給出的相關支持政策是否涉及以上法律風險。

九、項目補貼及資源補償有關法律風險

政府為大力推廣ppp模式、提高公共產品和公共服務供給能力與效率，多次出台政策要在財稅、價格、土地、金融等方面加大支持力度，保證社會資本和公眾共同受益，通過資本市場和開發性、政策性金融等多元融資渠道，吸引社會資本參與公共產品和公共服務項目的投資、運營管理。

因此，社會資本應充分了解擬投資項目的補貼補償、政策性貸款及其他支持政策，盡可能在協議中作出安排，以充分享有相關優待。對於公益性項目，政府財力有限的，盡可能爭取資源補償並在協議中明確約定，如特許經營權、冠名權、廣告經營權以資源開發權、物業和招商服務的機會。

十、項目公司管理及分配有關法律風險

根據現行政策，對於政府與社會資本方合資成立項目公司的ppp項目，社會資本方應在項目公司佔有控股地位。為保障項目公司決策統一和效率，社會資本一般要求政府出資人代表放棄對項目公司的決策權、選擇管理人的權利和分紅權利。若項目總承包方也參股項目公司，也可參照處理。實務中，也有政府出資人代表在合作期限內對項目公司一直未實繳出資的情況，此情形下，更應作如此安排。

十一、政府項目采購價款來源有關法律風險

社會資本方應爭取政府提前就ppp項目采購資金來源及籌措作出計劃或安排，涉及稅收地方留成部分、地方行政事業性收費和土地出讓收入以及政府債券的，應核查政府方相應許可權及政策限制。

實務有政府承諾將配套土地同步上市，以出讓收入用於支付項目未來采購價款的。需要依法根據土地管理規定、規劃法、土地儲備管理規定和土地出讓收支管理規定等，核查政府許可權及相應安排的合法性和可行性。

十二、與ppp項目配套或關聯項目的規劃和建設對接有關法律風險

ppp項目中，社會資本應作為項目運營商，對項目整體進行籌劃設計，以確保項目開發進度和投資收益。但在實務中，會涉及以下情形需要事先在協議中作出安排：

①項目建設配套要包括項目建設必需的項目用地、施工用地、水電供應、施工道路等配套設施，應由政府承諾在項目開前到位、滿足施工條件。

②ppp項目工程包之外但在設計之內的關聯工程，如水電網管網、綠化工程、跨鐵路橋梁公路段等，往往由地方平台公司或電力及鐵路行業指定公司壟斷承包，應由政府出面協調，並就相關權利義務及責任作出穩妥設計。

③還有與ppp項目工程相鄰或嵌套的不在社會資本方投資范圍內的工程項目，也應提前設置有關權利義務及責任條款，使之對ppp項目的規劃設計和建設施工的不利影響降到最低。

十三、項目考核有關法律風險

在ppp項目中，政府按項目的可用性、使用量或績效來確認采購對價。因此，對項目的可用性、使用量或績效考核關繫到社會資本投資回報預期的實現程度。為了使考核更透明、可操作及可預期，有必要事先全面明確相關考核標准、方法和程序，甚至應當在專項協議文件中明確。

十四、項目清算移交有關法律風險

對於政府與社會資本合資成立項目公司的ppp項目，在項目清算移交時常會面臨項目資產移交或股權轉讓的方式選擇，資產移交即由項目公司將項目資產移交政府，再由社會資本將項目公司清算解散;股權轉讓即由社會資本方將其所持項目公司股權全部轉讓給政府方出資人，社會資本全面退出項目公司。社會資本方需要結合項目具體情況和財務稅收等因素提前作好設計。

⑤ 政府和社會資本合作（ppp）項目的理論依據

今年以來財政部和國家發改委相繼下發了《財政部關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》財金[2014]76號（下稱「76號文」）、《財政部關於政府和社會資本合作示範項目有關問題的通知》（財金[2014]112號）（下稱「112號文」）、《財政部關於印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》（財金[2014]113號）（下稱「113號文」）、《國家發展改革委關於開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724號）（下稱「2724號文」）及其附件《政府和社會資本合作項目通用合同指南》（下稱「《合同指南》」），社會各方面對政府和社會資本合作（PPP）高度關注，各方面都在研究PPP的操作，江蘇、湖南、河北、河南省也相繼出台了地方性的PPP規定，但這些規定中對PPP涉及的相關法律問題並沒有解決，因此，本文就PPP實施涉及的法律問題進行探討，以期拋磚引玉。

一、政府與社會資本合作的法律性質

PPP模式通常是指公共部門與私人部門為提供公共服務（主要是公用性基礎設施建設）而通過正式的協議建立起來的一種長期合作夥伴關系，其中公共部門與私人部門互相取長補短，共擔風險、共享收益。在PPP項目中一方是政府，一方是代表社會資本的私營機構。作為國家機關的政府由民眾選出，然後代表社會民眾對社會實施管理職能，政府對社會管理的行為屬於行政行為，行政主體在實施行政行為時具有單方意志性，不必與行政相對方協商或徵得其同意，即可依法自主作出；同時，行政行為具有強制性，以國家強制力保障實施，行政相對方必須服從並配合行政行為，否則，行政主體有權給予制裁或強制執行。作為政府，為了實現行政管理目標，或維護社會公共利益，也可以與行政相對人經過協商而簽訂行政合同，行政主體對於行政合同的履行、變更、或解除享有優益、監督權、指揮權、單方解除權。總之行政合同簽約的主體之間是不平等的，這與民事合同於平等主體之間經過協商意思表示一致而簽訂有本質的區別。

PPP模式有多種，在不同的國家模式也有差別，首先PPP合同，無論是BOT、BOOT，還是其他類型，都是為了提供公共服務（當然，投資方在其中也有其私人的利益），而這些公共服務原來由政府提供，當政府把這些服務交給私營機構或公私合營機構提供時，所簽訂的合同一方必然是政府，而政府也有權力對合同履行進行監督，而不僅僅是合同的平等一方，所以PPP合同法律關系，具有行政性質。

而另一方面，在PPP合同的訂立過程和履行過程中，非政府一方的社會資本或者說私營機構，也可以在利益、風險分配，違約責任、補償等問題上與政府進行協商，討價還價，這與行政行為的單方意志性和強制性又有不同，體現出民事合同的特點。所以PPP合同即反映了政府與私營機構之間的民事合同關系，又有政府與私營機構之間的管理與被管理、監督與被監督的行政關系，屬於兼具公法和私法性質的混合合同，雙方當事人應同時受到公法和私法原則約束。

當然也確實有人認為，政府與私營機構簽訂的合同，並不屬於政府行使社會管理職能的合同，應該屬於民事合同。我認為，政府作為社會管理者，具有雙重的角色，在行使社會管理職能時，屬於社會的管理者，其作出的行為為行政行為，具有單方意志性和強制性。當不履行社會管理職能，就不以社會管理的角色出現，如政府采購辦公用品，雖然也涉及政府的正常運行，但並直接涉及政府的社會管理職能，其所簽訂的合同應該屬於民事合同，在這種的合同中政府沒有管理與監督的職能。在政府與代表社會資本的私營機構簽訂道路建設、燃氣、供水、供電、污水處理等合同時，這些服務本身不屬於政府的社會管理職能，在政府負責道路建設、燃氣、供水、供電、污水處理等市政基礎設施服務時，其角色並不是社會管理者，政府把有關的服務交給私營機構所簽訂的此類合同也應該不屬於行政合同。但由於市政建設等公共服務涉及社會公眾利益，而政府也是民眾選舉出來為公共利益服務的，所以政府應該對市政基礎設施的服務承擔責任，代表公眾履行管理義務，介入到市政基礎設施服務中去，這樣，以市政基礎設施服務為基本內容的PPP合同就兼具民事合同和行政合同的雙重特徵。

二、政府與社會資本合作是否適用《政府采購法》和《招標投標法》

「76號文」按照《政府采購法》及有關規定，依法選擇項目合作夥伴，財金「113號文」第11條在采購方式選擇中明確規定「項目采購應根據《中華人民共和國政府采購法》及相關規章制度執行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。」發改委的2724號文也規定：「按照《招標投標法》、《政府采購法》等法律法規，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等多種方式，公平擇優選擇」合作夥伴。

但有人提出，PPP項目不應適用《政府采購法》和《招標投標法》，理由是PPP項目投資來源於社會資本沒有使用政府資金，不屬政府投資項目，有些PPP項目是用戶付費或用戶付費加政府補貼，無法判斷是否屬采購范圍，不應屬於政府采購法所稱的工程或服務；PPP項目雖然有提高公共服務效率、轉變政府職能、改革財稅體制的目的，但吸收社會資本的目的可能更直接，而《政府采購法》規范的是政府購買工程與服務，並不是為了融資，所以PPP項目的性質與政府采購並不符合；《政府采購法》和《招標投標法》對招投標的過程過於嚴格，不適合於長期而復雜的PPP項目。

但我認為，以上理由雖然有一定道理，但就目前的情況，適用《政府采購法》和《招標投標法》是更好的選擇。首先，《政府采購法》規定了哪些工程和采購應該適用該法，《招標投標法》規定了哪些招標投標必須依據招投標法進行，但並沒有排除其他的項目不得適用；作為行政合同與民事合同兼有的PPP項目，即使不屬於該法調整范圍、沒有使用政府資金，雙方當事人可以選擇適用准據法；其次，採用公開的、競爭性的招投標制度，是政府公共采購的基本要求，也是目前防止腐敗的基本手段，通過公開、公正的程序確定的合同其合法性更強，對社會資本也是一種保護；第三，從技術上看，PPP合同周期長、內容復雜，如果簡單的進行招投標，無法解決合同中的很多問題，不利於達成完善的合同，但《政府采購法》中也明確規定可以採用競爭性談判和競爭性磋商程序，從而彌補合同談判不充公的缺陷；第四，相關的法律，如《市政公用事業特許經營管理辦法》等法規和地方性規定均規定採用招投標制度，不採取招投標制度怎麼在合理的程序確定項目實施單位，而且由於目前的各法律對於招投標的規定比較粗糙，可以由部委或地方人大制度詳細的操作性細則，這樣即不違反宏觀的法律規定，又使PPP的招投標程序具有可操作性。

《招標投標法》規定，招標人不得向他人透露已獲取招標文件的潛在投標人的名稱、數量或者可能影響公平競爭的有關招標投標的其他情況，或者泄露標底，影響中標結果的，中標無效。招標人違反本法規定，與投標人就投標價格、投標方案等實質性內容進行談判，影響中標結果的，中標無效。《政府采購法》規定，談判小組從符合相應資格條件的供應商名單中確定不少於三家的供應商參加談判，並向其提供談判文件。談判小組所有成員集中與單一供應商分別進行談判。在談判中，談判的任何一方不得透露與談判有關的其他供應商的技術資料、價格和其他信息。談判文件有實質性變動的，談判小組應當以書面形式通知所有參加談判的供應商。談判結束後，談判小組應當要求所有參加談判的供應商在規定時間內進行最後報價，采購人從談判小組提出的成交候選人中根據符合採購需求、質量和服務相等且報價最低的原則確定成交供應商，並將結果通知所有參加談判的未成交的供應商。

這兩個法律之間並不存在沖突，首先，在進行PPP項目談判的時候，可以將有關項目的關鍵點列為談判要點，只要對所有的參與者公平，並按《政府采購法》不透露其他供應商的信息，招投標就是合法和公正的；如果項目在談判過程中因某家供應商的建議和意見，發生了實質性的改變，只有公平的告知其他供應商，這個過程也是公平的，不影響談判的結果；其次，由於是競爭性談判，談判肯定涉及實質性的合同條件，按招投標法，在中標前招標人與投標人進行實質談判，並不必然導致合同無效，只要程度公平，機會均等，不影響中標結果就可以，因談判導致合同條件變化的，只要按《政府采購法》通知其他供應商，程序就是合法公正的，由於合同條件的變化，等於是啟動了新一輪的談判；在113號文也規定，評審小組可以與社會資本進行多輪談判，談判過程中可實質性修訂采購文件的技術、服務要求以及合同草案條款，實質性變動的內容，須經項目實施機構確認，並通知所有參與談判的社會資本；第三，在通過談判，將合同條件大部分確定後，再制定招標的最終文件，制定招標的條件或條件的組合，在確定大部分合同條件的基礎上，由投標者就不確定的價格等條件，或條件的組合進行正式投標，由招標人在最終的投標條件中進行選擇，這樣即遵守了法律的規定，也不至於因遵守法律規定影響項目談判、招投標的質量。

在PPP項目中，如果通過招投標方式或競爭性談判方式確定了PPP的項目主體，但PPP項目還要設立項目公司，即PPP合同的談判參與方並不是PPP項目的實施公司，這樣投標主體與簽約主體就不一致，為此113號文規定，需要為項目設立專門項目公司的，待項目公司成立後，由項目公司與項目實施機構重新簽署項目合同，或簽署關於承繼項目合同的補充合同。但同時也應該限制項目公司的股權轉讓，不允許項目公司的投資方進行實質性的變更。另外，在通過招投標或競爭性談判確定PPP實施方後，簽訂特許經營協議的時候是否還應該進行招投標，這個問題也應該明確。

三、政府合作的主體

由於「76號文」和「2724號文」都是政府部門制定的，而且都是通知和指導意見、指南等，在效力層級上還達不到部門規章，在規范性和嚴謹性、統一協調方面都有不足，比較明顯的是關於政府與社會資本合作時，政府方的實施機構不一致。

「76號文」由於是財政部制定的，希望由地方各級財政部門要會同行業主管部門進行項目評估、選擇合作夥伴、簽訂合同，在「113號文」中建議設立政府和社會資本合作中心或指定專門機構，履行規劃指導、融資支持、識別評估、咨詢服務、宣傳培訓、績效評價、信息統計、專家庫和項目庫建設等職責，在具體運作中又提出由財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業主管部門開展項目篩選和評價，政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構，負責項目准備、采購、監管和移交等工作。實際上沒有明確具體的負責部門，作為財政部也無權明確規定由哪個部門負責實施。

發改委2724號文提出按照地方政府的相關要求，明確相應的行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他相關機構，作為政府授權的項目實施機構，即把實施機構的確定交給了地方政府。

在特許經營領域2004年建設部的《市政公用事業特許經營管理辦法》規定，國務院建設主管部門負責全國市政公用事業特許經營活動的指導和監督工作。省、自治區人民政府建設主管部門負責本行政區域內的市政公用事業特許經營活動的指導和監督工作。直轄市、市、縣人民政府市政公用事業主管部門依據人民政府的授權（以下簡稱主管部門），負責本行政區域內的市政公用事業特許經營的具體實施。即，具體實施機構是各地的公用事業主管部門。而《基礎設施和公用事業特許經營法》（徵求意見稿）中規定，省級以上人民政府發展改革部門負責指導和協調本行政區域內基礎設施和公用事業特許經營工作，會同有關部門制定基礎設施和公用事業特許經營的重要制度、重大規劃。縣級以上地方人民政府有關部門依據本級人民政府的授權作為實施機關，負責本部門職責范圍內基礎設施和公用事業特許經營項目的具體實施工作。根據這個規定，落實下來，還是各公用事業的主管部門。

《江蘇省關於推進政府與社會資本合作（PPP）模式有關問題的通知》（蘇財金〔2014〕85號）提出各市、縣財政部門應積極推動建立政府牽頭，財政、發改、規劃、住建、交通、環保、衛生、民政等職能部門參與的PPP協調領導小組，市、縣財政部門應結合部門內部職能調整，研究成立由金融、預算、經建、采購、績效等業務口組成的PPP中心，有條件的地方可申請編制部門批准設立PPP中心，作為負責PPP日常管理的機構。各市、縣財政PPP中心應會同項目主管部門、項目實施機構遵照有關規定選擇合作夥伴，但哪個部門是項目實施機構並沒有說明，該規定中同時列出了項目主管部門和項目實施機構，說明實施機構還不是行業主管部門。按上述講的行政合同的理論，行政合同的一方應該是行政主體，或者是政府，或者是政府授權的主管部門（其實簽約主體還是政府，主管部門只是依據授權簽約），未明確的實施機構簽訂的合同的效力就存在疑問。而政府機構的設立是各地權力機關—人民代表大會的職權，所謂的PPP中心，即使有編制，也只能是臨時機構，不具備行政法和合同法上的簽約主體資格，其所對外實施的行為必須經相應的政府確認後才有效。

而河南省政府出台的地方規定，明確PPP的主體是各級政府和授權單位，省政府成立推廣運用工作領導小組,統一協調部署全省政府和社會資本合作模式推廣運用工作。這是比較明確的，之所以出現這樣的不同，是因為江蘇省的規定是該省財政廳制定的，作為財政部門無權對實施主體作出決定。

而河北省的地方規定則更加明確，該省規定由各市縣政府建立項目庫，政府或授權組織實施單位進行評估，授權組織實施單位制定PPP實施方案，各行業主管部門會同財政部門選擇合作夥伴，政府授權投資主體與PPP項目其他參與方簽訂合作協議，政府或有權授予特許經營的主管部門與PPP項目公司在項目合作協議框架下簽訂特許經營協議。財政部門可給予適當的補貼，各市縣政府要對PPP項目進行監管，行業主管部門要建立政府、服務使用都共同參與的綜合性評價體系。相比而言，河北省對PPP運作中的政府參與主體規定的更明確，操作性更強，在法律上也具有相應的效力。

在社會資本的參與主體方面，在國家發改委的《合同指南》中，社會資本主體為「符合條件的國有企業、民營企業、外商投資企業、混合所有制企業，或其他投資、經營主體」。而在財政部的「113號文」中，社會資本則指「已建立現代企業制度的境內外企業法人」，財政部主要是考慮是否會增加政府的債務，所以明確排除了政府融資平台和其他控股國有企業。

四、關於財政補貼

關於政府與社會資本合作中各個文件均規定了對項目收入不能覆蓋成本和收益，但社會效益較好的政府和社會資本合作項目，地方各級財政部門可給予適當補貼，並分類納入同級政府預算。但對如何補貼、決定補貼的主體和程序確定的並不明確。

財政專項資金（以下簡稱專項資金），是指上級人民政府撥付本行政區域和本級人民政府安排的用於社會管理、公共事業發展、社會保障、經濟建設以及政策補貼等方面具有指定用途的資金[1]。財政補貼在我國並沒有統一的制度性規定，財政部和各地方政府關於財政補貼的規定十分繁雜，中央財政和地方各級財政都有權對特定的行業、企業和人群進行補貼。以河北省的地方規定為例，縣級以上人民政府財政部門負責本行政區域專項資金的監督管理工作，其他業務主管部門按各自職責做好專項資金的監督管理工作。財政補貼的程序是，申請使用專項資金的單位和個人，向業務主管部門提交申請文件及有關資料，業務主管部門對受理的申請進行審查。業務主管部門或者專項資金使用單位按專項資金預算、歸口管理的專項資金安排計劃、項目實施進度和支付方式，編制專項資金用款計劃，報同級財政部門。財政部門對專項資金用款計劃進行審核，符合規定的，按用款時間要求撥付專項資金（給業務主管部門）。經業務主管部門撥付專項資金使用單位的專項資金，專項資金使用單位按項目實施進度編制用款計劃報業務主管部門。業務主管部門審核後，對符合規定的撥付專項資金。當然不同的補貼項目和不同政府和政府部門規定的補貼的資金的申報、審批程序都不相同，需要逐一進行研究。

財政補貼也是政府的一項支出，按規定應該納入預算管理，所以，只要按預演算法等規定進行預算審批，並按各地的地方性規定履行了相應資金的審批程序，財政補貼是有法律依據的。反之，如果沒有經過合法的程度，僅政府承諾給予補貼，則在法律效力上存在瑕疵，在最終的兌現上也存在風險。所以投資PPP項目的企業一定要研究地方財政補貼的規定，並要求政府依據規定履行相應的程序，而不能僅在合同中規定一個條款就認為萬事大吉。

在財政補貼的問題上，依據《中華人民共和國預演算法》，首先，經人民代表大會批準的預算，非經法定程序，不得調整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出。如果沒有列入預算，財政補貼是不能實現的。其次，預演算法規定預算年度自公歷1月1日起，至12月31日止，即按年進行預算，但PPP項目持續的時間長，往往二三十年，財政補貼的預算需要年年審批，並不能一勞永逸的一次性審批，這對於PPP項目來說也是個問題。財政部76號文提出，要求從以往單一年度的預算收支管理，逐步轉向強化中長期財政規劃，但畢竟還沒有從法規上落實。

五、關於PPP項目的土地問題

按中國的土地管理法，建設單位使用國有土地，應當以出讓等有償使用方式取得，但城市基礎設施用地和公益事業用地等是可以以劃撥方式取得，據此可以理解PPP項目中的大部分用地，可以採取劃撥地；關於基礎設施及市政公用PPP項目（包括但不限於污水、垃圾焚燒發電、供氣等），項目法人關於土地使用的權利主要有以下三種：項目法人享有劃撥土地使用權、出讓土地使用權以及通過租賃方式享有對土地使用的權利。

在以劃撥方式取得國有建設用地使用權的情況下，融資的時候，可以辦理土地使用權抵押，但抵押權人只有在以抵押標的物折價或拍賣、變賣所得價款繳納相當於土地使用權出讓金的款項後，對剩餘部分方可享有優先受償權。所以很多金融機構出於風險和處置方便考慮，不願意接受劃撥土地抵押融資。

依據《擔保法》第37條及《物權法》第184條的規定，學校、幼兒園、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體的教育設施、醫療衛生設施和其他社會公益設施；」即使該等土地使用權是以出讓方式獲得，且公益設施為私立性質，也不得抵押。《關於私立學校、幼兒園、醫院的教育設施、醫療衛生設施能否抵押的請示的意見》（法工辦發[2009]231號）規定，私立學校、幼兒園、醫院和公辦學校、幼兒園、醫院，只是投資渠道上不同，其公益屬性是一樣的。私立學校、幼兒園、醫院的教育設施、醫療衛生設施也屬於社會公益設施，按照《物權法》第一百八十四條規定，不得抵押。所以在考慮PPP項目融資結構的時候要注意這些問題。

在很多項目中，投資方也會以出讓土地使用權的方式取得國有建設用地使用權，投資方常常會要求與政府簽訂協議，由政府收到土地出讓金後以補貼、返還的形式返還給投資方。首先，政府的補貼和法定的要求和程序，並不一政府加蓋公章就有效的，行政行為的原則是法無授權即為禁止，沒有依據法定程序的決定並不一定具有法律效力；其次，按國有土地出讓金的有關規定，即2006年68號文和100號文關於土地收支兩條線的規定，地方政府無權直接支配土地出讓收入並再返還給投資方；第三，如果合同中已經約定了，政府收到出讓金後要返還給投資方，會不會構成在土地招拍掛前確定中標人，因招拍掛制度而導致土地中標無效。

對於鐵路、軌道交通等項目，由於投資巨大、回收期限較長，投資方往往要求捆綁地上物業開發（即地鐵上蓋物業），但按《物權法》及《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，商業等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。地鐵上蓋物業，其用地性質應為經營性用地，也應該按招拍掛程序取得建設用地使用權，這樣就無法保證軌道交通公司獲得相應的土地，能否綜合一體化開發成各地政策無法突破的問題。

六、PPP項目的公司股權分配與治理結構

PPP的原義即公私合作，公私合作意味省並不是由社會資本單獨出資，否則就是純粹的BOT模式了，財政部76號文規定，財政部將積極研究利用現有專項轉移支付資金渠道，對示範項目提供資本投入支持，給予示範項目前期費用補貼、資本補助等多種形式的資金支持。即政府是要投入資金的。發改委2724號文指出PPP的意義是有利於推動各類資本相互融合、優勢互補，促進投資主體多元化，發展混合所有制經濟；說明政府也是可能投資的。總之，政府在PPP項目中不僅是合同的一方和監管方，還是投資方。

76號文提出，在與社會資本協商確定項目財政支出責任時，地方各級財政部門要對各種形式的資金支持給予統籌，綜合考慮項目風險等因素合理確定資金支持方式和力度，但以什麼樣的方式提供支持並沒有明確。在北京地鐵四號線中，全部建設內容劃分為A、B兩部分：A部分主要為土建工程部分，投資額約為107億元，佔4號線項目總投資的70%，由已成立的4號線公司負責投資建設；B部分主要包括車輛、信號、自動售檢票系統等機電設備，投資額約為46億元，佔4號線項目總投資的30%，由社會投資者組建的北京地鐵4號線特許經營公司（以下簡稱「特許公司」）負責投資建設。4號線項目竣工驗收後，特許公司根據與4號線公司簽訂的《資產租賃協議》，取得A部分資產的使用權。特許公司負責地鐵4號線的運營管理、全部設施（包括A和B兩部分）的維護和除洞體外的資產更新，以及站內的商業經營，通過地鐵票款收入及站內商業經營收入回收投資[2]。這其實是租賃關系，雙方為合同、即契約式合作。

在合作方式上河北省規定，政府授權的投資主體與PPP項目其他參與各方簽訂項目合作協議，協議內容包括「成立PPP項目公司事項」，而河南省規定「對不同合作方式所對應的資本結構」進行評估，江蘇省也要求對資產權屬、股權結構進行評估。即地方政府也考慮到政府投資的問題。按《企業國有資產監督管理暫行條例》國有及國有控股企業、國有參股企業中的國有資產的監督管理，適用本條例。企業國有資產，是指國家對企業各種形式的投資和投資所形成的權益，以及依法認定為國家所有的其他權益。國有資產由國務院和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責，國有資產監督管理機構根據授權，依法履行出資人職責，依法對企業國有資產進行監督管理。即由國資委代表國有資產履行出資人職責，參與企業管理和重大事項的決定，並進行監督。如果政府在項目公司中持股，投資方要注意國有資產管理的特殊規定，保證公司按國有資產管理的規定進行運作。

根據公司法，公司的表決權和分紅權可以不按同股同權、同股同利處理，而由公司章程進行約定，鑒於PPP項目不僅是為了吸引社會資本投資，也為了發揮社會資本在管理、技術方面的長處，提高公共服務質量和效率，公司的管理由社會資本主導比較適宜，約定由社會資產進行PPP項目公司管理、而國有資本享有優先權比較適宜，但這樣的約定與國有資產管理的法律約束如何協調值得研究。

⑥ ppp到底帶來啥

要是經濟換發活力，必須用新的動力代替傳統的動力。如何解決動力轉換的問題？必須通過創新。當前新的預演算法執行，傳統融資平台的融資功能失去功效，把政府信用和商業信用嚴格隔離，因此我們要用更加規范可持續的財政政策推動新一輪的經濟發展，這個渠道就是PPP。
滿意請採納